金融监管改革再出发：一文读懂中国金融监管沿革史

21世纪经济报道记者  家俊辉  广州报道

国务院机构改革路径终于浮出水面。

3月7日，十四届全国人大一次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，听取国务委员兼国务院秘书长肖捷关于《国务院机构改革方案》（下称《方案》）的说明。

根据国务院提请审议的《方案》，国务院机构改革主要聚焦加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整。其中，金融监管机构的改革备受市场关注，引发业内热议。

按照《方案》，将在银保监会的基础上组建金融监督管理总局作为国务院直属机构，证监会也调整为国务院直属机构。此外，统筹推进央行分支机构改革，不再保留央行县（市）支行；国家发改委的企业债券发行审核功能划入证监会；深化地方金融监管体制改革；金融监管部门工作人员纳入国家公务员统一规范管理。  

经过上述改革调整后，中国金融监管架构将从原先的“一行两会”（中国人民银行、银保监会、证监会）演变为“一行一总局一会”（中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会）。至此，出现不到5年的银保监系统将退出历史。 

金融监管体系建设往事

新中国成立至今，特别是改革开放以来，我国经济社会飞速发展，金融业也随之不断壮大，逐渐形成功能齐全、业态丰富、分工协作的多层次金融机构体系，时至今日已经成为我国追求高质量发展的重要支撑。同时，我国也在持续推动建设完善改革金融监管体系，以进一步适应金融业发展的需求。

国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地秘书长、中国社会科学院金融研究所金融科技研究室主任尹振涛指出，中国金融监管体系的建立、完善与改革是基于特定的社会和经济环境下的自然产物，既有主动因素也有被动因素，既有路径依赖也有突破创新，既有海外借鉴也有国内特色。

在业内人士普遍看来，我国金融监管体系的建设具有明显的阶段性特征，一般可以分为以下几个阶段：

首先是起步阶段，即1949年到1978年。这一时期，在计划经济体制的背景下，我国金融市场完全以银行业为主，而银行业也几乎仅有中国人民银行一家，既作为监管机构承担中央银行的职能，又作为商业银行开展存款和贷款等业务。

在中信证券首席经济学家明明看来，这段时间我国金融业由行政主导、管理体制高度集中，人民银行承担着金融领域“大一统”的全部职能工作。尹振涛则指出，在当时的经济体制与金融发展水平条件下，这样一种以中国人民银行为单一主体的金融集中管理体制，保证了当时一个崭新国家的金融体系的统一与高效，也为其日后以央行监管为主导的金融监管提供了一定的经验、组织机构和人员方面的储备。

其次是过渡阶段，即1979年到1992年。1978年底，我国开始实行改革开放政策，并逐步确立了社会主义市场经济体制，这极大促进了中国金融业的发展，并对金融市场体制和机制提出了更高的要求。为了适应新的经济体制，农中建工等银行相继从人民银行剥离出来，成立专业银行。同期，保险、信托、证券等非银金融机构也在快速发展。直到1986年《银行管理暂行条例》出台，中国人民银行被正式确立为中央银行，在负责制定货币政策的同时，监督管理银行、保险、证券、信托等金融业务，这标志着我国金融监管体系初步形成。对此，明明表示，人民银行开始独立行使央行职能，保障了经济秩序的稳定，为改革开放的顺利发展做出了巨大的贡献，同时负责金融体系的监管工作，维护我国金融系统稳定发展。

接着是发展和完善阶段，即1992年到2017年。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，我国资本市场发展步入快车道。1992年，国务院决定成立国务院证券委员会和证券监督管理委员会，承接人民银行对证券期货市场的监督管理。为了更好发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源配置的作用，1993年底国务院颁布《国务院关于金融体制改革的决定》，要求保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营，并出台相应的金融监管法律。直到1998年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会合并成立证监会，统一监管全国证券和期货经营机构。同年，保监会成立，统一监管保险经营机构。2003年，银监会成立，统一监管全国银行经营机构。至此，我国“一行三会”分业监管的金融监管格局正式形成。

2004年以来，我国金融分业监管体系不断完善。对此，明明指出，这一时期“一行三会”共同协调，对《证券法》、《公司法》等多部法律进行了修订，加强了对金融创新和部分跨金融领域经营的监管，助力了我国金融领域的高速发展，在宏观调控、金融监管、防范系统性风险等方面发挥了重要的作用。

之后是变革阶段，即2018年至今。在明明看来，这一时期我国金融业迎来混业经营的时代，金融创新和监管套利不断涌现，分业监管的模式下暴露出了一些较为严重的问题，发生系统性金融风险的潜在可能性有所增加。为有效防范系统性金融风险，进一步加强金融监管协调，2017 年召开的第五次全国金融工作会议提出成立“国务院金融稳定发展委员会”，统筹协调金融监管政策间、部门间及其与其他相关政策的配合。2018年，按照国务院机构方案，银监会和保监会合并成立银保监会，作为国务院直属事业单位。“一委一行两会”的金融监管格局由此形成。

对此，明明指出，金融委和银保监会的成立，进一步推动了行业监管的协同，避免了此前存在的一些监管重叠和监管漏洞的问题，保留证监会的相对独立也有进一步鼓励和支持直接融资市场发展的政策意图。在新的监管格局下，人民银行货币政策和宏观调控的双支柱框架也更加清晰。

尹振涛则进一步表示，在新的金融监管框架下，中国人民银行更多的担负起宏观审慎管理、金融控股公司和系统重要性机构、金融基础设施建设、基础法律法规体系及全口径统计分析等工作。各地相继成立的地方金融监管局也将承担起对“7+4”类机构以及一些新兴金融业态的监管工作。

回顾70余年的发展历程，从一行统筹到“一行三会”，再到“一行两会”，我国金融监管体系建设积累了大量宝贵经验。而在新的发展阶段，为了强化金融对高质量发展的支持力度，我国金融业将沿着金融创新、市场化和对外开放方向发展，而这也要求金融监管改革要进一步深化。 

构建新的金融监管格局 

党的二十大报告指出，要加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。

在此次《方案》出炉之前，尹振涛曾撰文指出，考虑到金融监管体系的路径依赖因素及中国金融市场发展情况，“三层+双峰”将是中国金融监管框架的未来方向。“三层”是指顶层为国务院金融稳定发展委员会，中间层为具体的金融监管机构，底层为相应的地方监管部门；“双峰”则是指在整体的金融监管组织体系内，将具体的监管职能分为审慎监管机构和行为监管机构。

尹振涛在文章中建议，我国金融监管框架调整的轨迹遵循分步实施的战略，逐步搭建“三层+双峰”的改革目标。首先，需要进一步做实“国务院金融稳定发展委员会”，并逐步建立其自上而下的监管组织体系及行政管理框架，在不同的层面履行金融监管协调和统筹职能。其次，在各地金融成立金融监管局的基础上，进一步加强地方在“7+4”及互联网金融行业的监管能力，让基层成为发现风险、控制风险和处置风险的一线阵地，补齐“三层”中的“底层”。最后，在巩固“三层”监管框架的基础上，进一步健全“双峰”模式。以银保监会为改革试点基础，划清行为监管和审慎监管边界，通过部门的整合与拆分，做好与央行宏观审慎职能的配合。同时，证监会也将逐步剥离其宏观审慎与行业发展职能，主要担负起维护市场秩序与投资者保护职责。

而此次的《方案》显示，将在银保监会的基础上组建金融监督管理总局作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构。统筹推进中国人民银行分支机构改革，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行；国家发改委的企业债券发行审核职责划入证监会；深化地方金融监管体制改革；金融监管部门工作人员纳入国家公务员统一规范管理。

孙海波认为，此次金融监管机构改革的核心逻辑主要围绕着三方面进行：一是功能监管和机构监管相结合，剑指当前部分混业经营的特点；二是央行宏观审慎及货币职责和具体机构监管及微观审慎做切割；三是金融消费者保护大幅度强化。

“本次金融监管体制改革的总体方向是金融监管权力的统筹分配，从而保障金融监管的全覆盖和高效率，在新框架下，金融监督管理总局统筹行使微观审慎监管和行为监管的职能”。在明明看来，此次调整强化了金融监管之间的统筹协调，既可以更好地防范系统性金融风险，也可以从微观对金融服务行为进行规范和干预。

明明进一步指出，改革后面对风险事件可以及时有效地形成监管合力，解决交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，逐步建立符合现代金融混业经营创新发展特点的监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，规范金融机构与投资者之间的交易行为。

需要指出的是，正如孙海波分析所言，此次金融金融机构的改革，将大幅度强化金融消费者保护工作。

金融消费者的利益是金融业健康发展的基础，对维护金融稳定和促进社会和谐都具有重要意义。根据《方案》，人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责和证监会的投资者保护职责都将划入国家金融监督管理总局，由其统筹负责金融消费者权益保护。对此，明明表示，这有助于行为监管的强化统一，避免分业保护模式带来的责任不清等问题，有望更好保障金融消费者权益，从事前防范、事中处置和事后保障三方面入手，不断完善金融消费者保护的金融体制。

孙海波也表示，此举将进一步增强对投资者保护，集中监管、维护金融消费者的合法权益，将有助于推动中国财富管理行业规范运行，促进财富管理市场蓬勃发展。

此外，《方案》明确指出，要深化地方金融监管体制改革。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

据了解，2018年机构改革后，地方金融监督管理局陆续挂牌成立，同时加挂金融工作办公室、金融工作局等牌子。地方金融监督管理局主要监管“7+4”类机构，具体包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司7类金融机构，以及辖区内的投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。

在孙海波看来，地方金融监管原来大多职能是协调央行、银保监局，现在要求专司监管职能，也就是要减少甚至弱化取消协调职能，强化对“7+4”类金融机构的监管职责。

明明分析称，未来逐步和积极推进金融改革是大势所趋。地方金融主体的责任被进一步压实，因此也将成为防范化解系统性金融和债务风险的“前锋军”。