全国两会观察｜代表委员建言数据要素统一市场建设，打造数字经济新生态

南财集团全国两会报道组 李润泽子 实习生 易晓雪 严梓瑄 广州报道

日前，《数字中国建设整体布局规划》发布，从顶层设计层面推动数字中国建设。在《规划》中，数据要素的作用再次被强调，提出要“畅通数据资源大循环”。

事实上，我国拥有海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，对做强做优做大数字经济具有重要意义。而数据作为新型生产要素，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节。

2022年12月，我国首份专门针对数据要素的基础性文件《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称“数据二十条”）发布。至此，我国数据要素市场建设有了顶层制度设计，数据基础制度的构建确立了原则和方向。

随着重磅政策频出，南财集团全国两会报道组记者梳理发现，在2023年全国两会期间，如何推进数据要素市场化建设，构建数字经济新生态数据成为了多位代表委员关心的热点话题。

数据产权等数字经济领域堵点问题待解

以数据为关键要素的数字经济正不断向纵深发展，对加速数据要素市场化配置改革、促进数据高效流通使用提出了更加迫切的客观要求。

“当前，数据要素在供给、流通、使用等环节均存在一定体制机制障碍，确权难、定价难、互信难、入场难、监管难问题日趋复杂。”致公党在《关于推进数据要素市场化，构建数字经济新生态的提案》中分析。

其中，数据权属作为数据流通和交易的前提，是亟需解决的首要难题。

此前发布的“数据二十条”中就提出了数据权属的三权结构性分置。要求建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。

对此，致公党在上述提案中建议，按照有关文件关于数据产权结构性分置制度的框架性要求，研究确定不同参与主体拥有的数据权利，并通过细化制度给予明确和保障。

“以政务数据为例，政府部门作为数据资源的生成方，应具有数据资源持有权；个人（法人）作为数据的载体或对象，对本人的数据资源具有持有权、加工权和使用权；个人在获取政务或商业服务时，经办部门或商业机构具有有限的数据使用权，精准给予其使用时间、场景、次数限制；数据要素市场建设和运营主体，具有数据的采集权和处理权，以及数据产品的经营权和受益权；监管部门具有相应使用权和监管权。”致公党在提案中举例。

第十四届全国政协委员、民进中央副主席、国家知识产权局副局长何志敏在接受南财集团全国两会报道组采访时表示，在数据权属、流通、交易、安全等诸多制度中，数据产权制度居于核心地位。

他从知产的角度提出建议，借鉴以无形财产为客体的知识产权法，尽快建立数据知识产权制度。作为信息社会基础性制度的知识产权法律制度，发挥着激励信息创造和促进公共利益的双重目标，在信息社会向数字社会转型过程中，将数据纳入知识产权法律制度保护范围，是将现有制度进行创造性转化，实现数据保护与利用、数据独占与共享平衡的最佳路径。

第十四届全国政协委员，北京市朝阳区政协副主席，北京国际城市发展研究院创始院长连玉明也建议，加强和完善基于数据基础制度的数据产权司法保护。

“数据产权问题是数字经济领域亟须解决的堵点问题。加强和完善基于数据基础制度的数据产权司法保护，推动数据合规高效流通使用，关键是要进一步健全数据要素权益保护制度，依法保护数据权利人对数据控制、处理、收益等合法权益，以及数据要素市场主体以合法收集和自身生成数据为基础开发的数据产品的财产性权益，妥善审理因数据交易、数据市场不正当竞争等产生的各类案件，为培育数据驱动、跨界融合、共创共享、公平竞争的数据要素市场提供司法保障。”连玉明在《关于加强数据权利司法保护，更好发挥数据要素作用的提案》中表示。

数据交易仍在探路 应引导多层次数据交易市场联动发展

近年来，数据交易所建设如火如荼。数据交易所，主要提供数据资产、数据合规性、数据质量等第三方评估以及交易撮合、交易代理、专业咨询、数据经纪、数据交付等专业服务，是数据流通交易中的关键硬件建设。

据统计，自我国成立的首家大数据交易所成立以来，全国各地已经建立了50余所数据交易机构。然而，目前仍未有一家数据交易所探索出一条成熟可推广全国的交易模式与架构。

第十四届全国政协委员、致公党上海市委专职副主委邵志清指出，当前我国数据要素市场处于发展初期，数据交易机构缺乏全国层面的统筹规划，难以发挥全国统一大市场的联动和规模效应。

因此，他在《关于建设我国多层次数据要素市场的提案》中建议，应当制定加快培育全国统一数据要素市场体系的指导意见。建立分工明确、协同推进的多层次数据要素市场建设工作机制，避免各部门、各地方重复建设。

事实上，此前在“数据二十条”中就强调，要“统筹构建规范高效的数据交易场所”，将交易场所分为四类，即国家级数据交易所、地区性交易机构、行业性交易机构以及场外交易机构。要求统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量。出台数据交易场所管理办法，建立健全数据交易规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，降低交易成本。

“明确多层次数据要素市场的总体架构和具体目标，加快建设国家数据交易所、有序推进地方数据交易中心建设、积极推动行业数据交易中心建设、引导多层次数据交易市场联动发展。完善统一数据要素市场功能，建立数据要素流通交易制度和标准体系，加强数据要素交易市场基础设施建设，加强组织保障。”邵志清在提案中提到。

对于多类型的数据交易所，“数据二十条”则要求：突出国家级数据交易场所合规监管和基础服务功能，强化其公共属性和公益定位。规范各地区各部门设立的区域性数据交易场所和行业性数据交易平台，构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用。促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级数据交易场所互联互通。

第十四届全国人大代表、浙江移动总经理杨剑宇在接受媒体采访时也表示，应积极引导通信运营商、行业龙头企业、平台型企业等市场化主体参与数据要素交换平台的建设与运营，构建共生共赢的生态体系；创新数据要素“场外”交易新模式,探索构建“数据经纪人”服务体系。

数据领域对标高标准国际规则相对滞后 要加强国际竞争力

当数据成为社会经济和生活中的关键生产要素，数字空间国际竞合也进入到新阶段，以数据治理能力为核心的国家创新力和竞争力正在成为世界各国新一轮竞争焦点，数字领域规则与核心技术生态体系的竞争日趋激烈。

纵观全球数字经济发展，在人工智能、区块链、大数据等新技术迭代更新迅猛发展的同时，无人驾驶、共享经济等新业态竞相涌现，使得全球数据海量聚集呈爆发式增长，数据流增速超过全球贸易流、商品流和资金流，推动数据跨境流通治理工作，提出应对之策，对加快推动数据要素市场发展意义重大。

我国作为全球数据资源大国，从2017年到2021年，数据产量从2.3ZB增长至6.6ZB，位居世界第二。大数据产业规模快速增长，从2017年的4700亿元增长至2021年的1.3万亿元，数据资源价值加快释放。

但在我国，数据跨境流动仍然面临挑战。据报道，在第十四届全国政协委员、上海市经信委副主任、农工党上海市委副主任张英看来，目前面临着对标高标准国际规则相对滞后、数据国际合作与流动的试点路径不够清晰等挑战。

她在《关于释放数据要素潜力，更好赋能高水平对外开放的提案》中指出，目前我国数据要素市场建设尚处于起步阶段，在面向国际的数据治理规则方面仍存在不少盲区，，比如电子发票国内国际标准尚未有机衔接等。

对此，她提到应对标DEPA等数字经济规则率先在上海自贸新片区等地区，开展规则的综合集成和压力测试，设立高标准规则集成的数据国际合作试验区。积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定。

张毅在《关于加快布局数据合规体系，推动数字经济更好更快发展的建议》提案中表示，可通过国内立法，应对境外数据主权竞争格局下的外国法律长臂管辖，同时积极牵头数据跨境流动国际条约、标准或者规则的制定，建立或参与区域性的跨境数据流动规则及白名单机制，构建“数字经济的国际朋友圈”。同时，在有条件的地区建设数字自贸区或者国际数据中心，加大数据和算力的国际竞争市场投入。

发挥区域优势也成为了推动我国数据跨境流通治理的要点。致公党在《关于依托粤港澳大湾区建设“全球数据交易交换中心”的提案》中就指出，可依托粤港澳大湾区这一衔接国内国际市场规则的重要平台，通过建立粤港澳数据跨境高层协商机制、制定跨境数据流通“黑白名单”规则、创建国家商用密码应用与创新发展基地、加快推动“数据海关”和数据交易试点建设、建设“全球数据交易交换中心”等五方面措施，探索“湾区先行、辐射内地、连接世界”的数据要素跨境流通改革路径，构建促进“国内国际双循环”的数据要素全国统一大市场。

而针对数据跨境中关注度颇高的“数据安全”问题，张毅认为应将其与政治安全、国土安全、经济安全等并列，完善相关安全审查制度，构建数据跨境监管体系。