全国两会观察｜代表委员建言推动新业态权益保障，相关劳动法律法规亟需完善

南财集团全国两会报道组记者 李润泽子 郭美婷 广州报道

在今年的两高报告中，专门提到了快递小哥、外卖骑手的权益保障。最高法报告提到，“加强劳动权益保障和新就业形态劳动者保护”。最高检报告中则点名一起由最高检直接立案办理的外卖骑手权益保障公益诉讼案。

随着人口流动的加剧，劳动者跨地、跨城乡就业愈发普遍，已然成为了当下主流就业方式。“互联网+”时代到来，新业态的蓬勃发展，吸纳了大量劳动者。

日前发布的第九次全国职工队伍状况调查结果显示，目前全国职工总数4.02亿人左右，其中新就业形态劳动者8400万人。过去5年来，适应新技术、新业态、新模式快速发展的需要，职工队伍结构组成呈现新特点，以货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员群体为代表的新就业形态劳动者成为职工队伍重要组成部分。

今年全国两会，关于新业态用工权益保障的议题同样受到热切关注。多位代表委员提出了探索劳动关系认定标准、补齐劳动法律短板，扩大社保覆盖范围等建议。

补齐劳动关系认定的法律短板

平台经济灵活就业人员与平台之间的法律关系一直存在较大争议，这也成为了多位代表委员的关注重点。

“新就业形态工作方式多样灵活，难以符合传统劳动关系认定标准，导致新就业形态劳动关系游离于法律保护之外，部分企业利用平台的优势地位，使用劳务派遣、承揽、分包等各种方式不与劳动者签订劳动合同，规避法律规定的责任义务，新就业形态劳动者的权益得不到充分保障。”全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙在接受采访时指出。

据报道，全国政协委员、农工党宁夏区委会主委、宁夏医疗保障局局长杨淑丽在《兜牢新业态劳动者权益保障促进新业态发展的提案》中也提到，新业态劳动者与用工单位关系复杂，相互之间不直接接触，没有身份归属关系，甚至没有管理和被管理关系，与传统劳动者有很大不同。大多新业态劳动者签订的是劳务合同、承揽合同，还有签订合作协议的，在实践中发生权益纠纷很难认定新业态从业者和用工单位存在劳动关系，使得《劳动法》很难用于从业者权益保障，尽管国家修订了《工会法》并发布了多个文件加以规范，仍存在游离法规之外的情况。

针对新就业形态劳动关系的认定难题，完善政策体系、补齐劳动法律的短板，是多位代表委员共同的期待。

全国政协委员、民革中央委员、福建师大外语学院院长葛桂录在《建议加强完善新业态劳动者劳动权益保障配套立法》中建议，应加强顶层设计，明确新业态的定义和范畴。完善劳动关系认定办法，将实际用工（如代驾司机上线期间，或者骑手接单至送单完成期间）作为双方法律关系认定的基础，将新业态从业人员纳入劳动法保护范围，针对企业工资支付、工作时间等劳动基准问题，确立新业态从业人员劳动权益保护的劳动标准，制定维护劳动者权益具体措施和违法行为的处罚规定，厘清互联网经济平台与新业态劳动者之间的劳动法律关系。

皮剑龙则在完善相关劳动法律法规，加快修改劳动合同法的基础上，建议尽快启动编纂劳动法典，用劳动法典的形式解决目前的法律空白，构建全新的劳动法律规则制度，有利于调整新业态平台的劳动者权益。

全国政协委员、民建广东省委会副主委、广东技术师范大学副校长许玲接受采访时强调，要对“新业态劳动者权益保障”进行专门规定，将新业态劳动者劳动权益保障作为特定职业类型，纳入劳动法和劳动合同法保护范围。

此外，据报道，全国人大代表、广州市中级人民法院审判委员会专职委员陈海仪提出明晰“不完全劳动关系”的认定标准，据实认定劳动关系标准，明确“应根据双方实际履行情况认定”劳动关系。此外，还要明确建立劳动者基本权益保障、规范平台算法规则、规范税收监管体系促进健康发展原则等。

事实上，关于劳动关系认定的各类探索早已展开。最高人民法院副院长贺小荣在接受南方财经全国两会报道组记者专访时介绍，最高人民法院已发布《关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》，明确据实认定新就业形态法律关系原则和根据用工事实认定劳动关系的考量因素，推动平台企业制定注重遵守交通规则等社会秩序的算法规则，引导外卖骑手等新业态劳动者遵守社会秩序，推动形成科学合理的责任分担机制等。

据最高人民法院民事审判第一庭庭长陈宜芳向全国两会报道组记者透露，未来，最高人民法院也将适时出台新业态用工司法文件，进一步推动完善新就业形态劳动者权益保护机制，服务数字经济健康有序发展。

探索创新社保制度

由新业态用工劳动关系特殊性所引发的是劳动者的社保问题。针对外卖员、快递员、网约车司机等新就业形态职业群体的社会保障困境，国家在政策上已做出许多探索。2021年7月，人力资源和社会保障部等八部委就联合印发了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（下称《指导意见》）。该文件指出，各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，个别超大型城市难以一步实现的，要结合本地实际，积极创造条件逐步放开。

此外，《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》等文件还针对不同行业劳动者情况作出探索。

“由于新就业形态劳动者很难与平台建立固定劳动关系，平台企业利用相关法规的漏洞，不愿为其缴纳社会保险。而且新就业形态劳动者流动性高、收入不稳定，尤其是社会保险关系的区域转接手续繁琐，导致其参保和缴费意愿不强，参而不缴或断缴现象普遍。”皮剑龙表示。

在全国人大代表、佛山市智荟蓝天环保科技有限公司环保工程师苏荣欢看来，目前国家已经出台政策，允许新业态从业人员参加社会保险。但目前社会保险对这一群体的覆盖面仍不够。

“以平台企业为代表的用人单位往往期望轻资产运营，没有政策压力和主观积极性为就业人员缴纳社保。部分新业态劳动者为了尽快上岗，也没有审慎考虑岗位的意外风险、自己的医疗养老需求，以及工伤保险尚未全面覆盖等问题。”苏荣欢在接受媒体采访时解释。

因此，皮剑龙建议调整完善社会保障规范，探索创新保障制度。针对新就业形态劳动群体，除了强化用工单位的责任，还要在社保保障制度上进行推陈出新，切实保障这一庞大劳动群体的权益。

比如，针对新就业形态劳动者参保难和参保意愿低等问题，构建政府、平台企业、从业人员三方共同参与的新就业形态社会保障基金，加快社保全国统筹，全面放开户籍限制，研究制定合理的社保缴费标准和缴费中断的处理办法。

杨淑丽提到，优化社会保障政策。逐步破除城乡、地域、险种之间的隔阂，通过就业和社保补贴扶持，支持创建新业态行业性组织，通过行业组织受理参保。以规范“互联网+社保”建设为突破口，加快建立统一的社会保险公共服务平台，打通全民参保的“最后一公里”。

稳妥实施职业伤害保障试点

职业伤害风险是新业态劳动者面临的主要社会风险之一。但由于劳动关系等原因，新就业形态劳动者在面临着职业风险时，职业伤害保障不充分。

杨淑丽认为，新业态劳动者工作时间长、劳动强度高，加班熬夜是常态，给身心健康带来巨大挑战和影响。同时缺乏必要的安全装备、工作环境差，工伤风险较大。因劳动关系复杂、工作时间和场所不固定，他们难以参加工伤保险且工伤认定难。即使购买商业保险，也是“杯水车薪”，难以应对职业伤害风险。由于新业态劳动者劳动关系难以认定，企业（平台）常常利用相关法规的漏洞，逃避缴纳社会保险。

“新就业形态企业用工主体、工作时间、工作方式、劳动报酬等更加灵活多样，许多就业者的劳动时间过长，休息时间得不到保障，在工作环境中也存在着伤害风险。”皮剑龙也表示。

他建议，可以借鉴其他国家的经验，为新就业形态人员分别建立自愿性工伤保险和失业救助制度，劳动者可以自由选择参加工伤保险并自己缴费。为了减轻劳动者的缴费负担并吸引他们参保，公共财政也可以给予保险基金一定的补助。

强化职业伤害保障已然成为健全劳动保障制度的需求和支持新业态健康发展的需求，而开展职业伤害保障试点是其中十分重要的举措。

2020年5月，《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》发布，已明确开展新业态从业人员职业伤害保障试点。

2021年12月，人社部、财政部、税务总局等十部门联合印发《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》。试点工作于2022年7月起在北京、上海、江苏、广东、海南、重庆、四川7省市启动，选取出行、即时配送、外卖、同城货运行业部分较大平台企业就业的骑手、司机等群体人员开展试点。根据政策，职业伤害保障费用由用工方缴纳，就业人员个人不缴费。

在3月2日举行的国新办“权威部门话开局”新闻发布会上，人社部部长王晓萍也表示，我国将扩大社会保险覆盖面，稳妥实施新就业形态就业人员职业伤害保障试点。

但全国人大代表，TCL创始人、董事长李东生看来，还有可以提升的地方。他在接受采访时表示，尽管目前已有部分地区试点取消灵活就业人员工伤保险限制，但各试点城市在覆盖范围上仍然存在局限性，难以全面覆盖全部灵活就业人员的职业保障需求。而且工伤认定范围、缴纳模式、经办机制等方面的限制条件，也导致参保门槛较高。

他因此建议，修订现行《工伤保险条例》，将包括灵活就业人员在内的所有劳动者强制纳入工伤保险参保范畴；开辟单独参保通道，创新参保办法及缴纳方式；通过数字化、智能化手段，推出“工伤保险参保一键办理”，提高灵活就业人员参保的便利性。

设立劳动用工“红黑名单”制度

近年来，数字化进程加速推进，线上线下加快融合，日趋多元化的市场急需大数据赋能监管，进而提高监管效率。在新就业形态用工领域，以大数据为基础实现对平台企业用工的动态监管已渐成趋势。

《指导意见》就提出，将保障劳动者权益纳入数字经济协同治理体系，建立平台企业用工情况报告制度，健全劳动者权益保障联合激励惩戒机制，完善相关政策措施和司法解释。

据报道，全国政协委员、重庆市市场监督管理局副局长杨光建议，要进一步完善新就业形态下的劳动用工管理政策，设立劳动用工“红黑名单”制度，通过智能监测互联网平台、用工单位出现的违法违规现象，提高新业态劳动者的劳动合同签订率，打造和谐劳动关系。

他还建议积极探索新就业形态下劳动争议预防和多元解决机制。探索以信任为基础的间接监管模式，建立“政府管平台，平台管实际雇佣者”的二级管理体系，畅通平台企业内部议事协商渠道、完善劳动者申诉机制，有效化解矛盾纠纷，切实保障劳动者的申诉得到及时回应和客观公正处理。

此外，针对近两年关注度颇高的算法治理问题，全国人大代表、广西林业集团有限公司副总经理、民建广西区委会副主委黄超在接受媒体采访时表示，想要降低外卖骑手的劳动强度，可以通过改变算法规则，督促平台设计抛物线型单价调控机制。

例如，当骑手每日在线接单达到一定数量后再接单，配送提成将随之下降，进而在整体上控制骑手群体的劳动强度。还可以通过技术设置，保证骑手送单时能每隔四个小时休息二三十分钟，累计达到全天工作时长上限时停止派单；保障骑手每个月都有合理的休息天数。此外，建议加快制定外卖骑手配送协议示范文本，对休息休假制度予以明确。

全国政协委员，河北省总工会常务副主席、党组书记齐为民也在接受采访时提到，出行、外卖、配送、货运等行业平台企业，要普遍建立职业伤害保险制度，主动完善算法规则的制定程序，保障劳动者的知情权、参与权。