独家专访中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉：户籍制度改革是乡村振兴的出发点和落脚点

21世纪经济报道记者 李金萍 深圳报道

今年是加快建设农业强国的起步之年。

2023年，中共中央、国务院印发《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，这是21世纪以来，第20个指导三农工作的中央一号文件。中央一号文件指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。必须加快建设农业强国，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。

4月底，中共中央政治局召开会议，提出要巩固拓展脱贫攻坚成果，抓好粮食生产和重要农产品供应保障，全面推进乡村振兴。

乡村振兴的政策不断“加码”，想要提高农业现代化水平，拓宽农民增收致富渠道，关键点在什么地方？提高农业劳动生产率，又应该在哪些地方发力？如何应对农村人口老龄化？

就上述问题，近日，21世纪经济报道记者专访了中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉。蔡昉表示，乡村振兴的核心就是破除城乡二元结构，提高农业劳动生产率，用制度建设来保障农业剩余劳动力转移。其中的一个关键，就是户籍制度改革，这是乡村振兴的出发点和落脚点。 

中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉

提高农业劳动生产率是乡村振兴发力点

《21世纪》：2023年，中央一号文件提出要全面推进乡村振兴，你认为实现乡村振兴应该在哪些方面发力？

蔡昉：农业是乡村振兴最重要的产业，乡村振兴的一个重要标准是产业兴旺。保证粮食安全也主要依靠农业，农业稳经济才能稳。

中国的农业不能看作是一家一户的小农经济，而是有大量现代生产要素的投入，在耕作中也广泛使用社会化的机械服务，所以现在的农业劳动生产率比历史上有大幅度的提高。

但是中国农业劳动生产率仍然偏低，这个结论主要是由两个比较得出：一是和高收入国家的农业劳动生产率相比，二是和非农产业（工业、服务业）劳动生产率相比。因此，农业劳动生产率偏低制约产业兴旺，农业不旺、产业不旺，都不算是真正的乡村振兴。

从这个意义上来看，我们推进乡村振兴和农业农村现代化，归根结底要着眼于提高农业劳动生产率。

《21世纪》：我国农业劳动生产率仍然偏低的原因是什么，如何进一步提高农业劳动生产率？

蔡昉：农业经营规模太小是主要原因。从农业经营规模（户均拥有土地）来看，我们从20世纪80年代初实行家庭联产承包制到现在，基本没有太大变化，户均大约是0.5-0.6公顷。

世界银行曾经有过一个标准，它定义两公顷以下的家庭农场叫超小规模土地所有者。而我国的农业经营规模仅是这个标准的1/3到1/4。很显然，我们的土地经营规模属于超小规模农场。

而土地经营规模小，意味着在容纳真正意义上的现代生产要素上会受限，科技的应用也会受到影响，也会限制容纳更高的人力资本。

经济学里有一个概念叫规模经济，规模过小就没有规模经济。所以提高农业劳动生产率最大的难点和堵点，是如何扩大经营规模。

劳动生产率的核心是产出/劳动力，产出是分子，投入的劳动力是分母，当产出变大，投入劳动力变小的时候，劳动生产率就会提高，所以提高劳动生产率的途径就是两个：扩大产出，同时减少投入的劳动力。

所以在提高农业生产率中，首先要把农村劳动力转移出去。因为按照世界银行最新划分标准，人均国民总收入高于13205美元以上的国家就是高收入国家，中国预计今年就进入高收入国家，但是高收入国家平均的农业就业占比是3%，中国是23%，意味着中国在农业中多容纳了20个百分点的劳动力，但是农业产出的比重只有7%，因此我认为中国农业劳动力转移的潜力非常之大，农村劳动力转移，必然会提高农业劳动生产率。

同时，扩大经营规模和劳动力转移是互为因果的，如果将多余的农业劳动力转移出去，将土地以转包等方式交给其他经营者，就可以产生规模经济。所以提高农业劳动生产率的关键，是农村剩余劳动力转移。

通过户籍制度改革破除城乡二元结构

《21世纪》：请问如何从制度上保障农村剩余劳动力更顺畅的转移？

蔡昉：在一定程度上，农村剩余劳动力转移受阻的核心是户籍制度。转移出去的农村劳动力在外面工作，多年以后，最终还是要回到农村老家，因为他们没有享受到城市的均等社会保障，也不能在城市的高生活成本下养老。因此很多已经转移出去的农村剩余劳动力，终究要重新回到农村，有一些人甚至在40岁以后就开始计划回到农村，等于退出了非农就业。另外，经济波动也会加快已转农村劳动力退出非农就业。

我认为，户籍制度是决定农村劳动力转移顺畅与否的重要制度条件，也是重要的改革领域。

需要注意的是，户籍制度改革包含了城乡二元结构的很多内容，比如城乡劳动力配置的不对等，收入的差距，基本公共服务的严重不均等。所以户籍制度改革是改革的难点，也是一个关键点突破口。

《21世纪》：请你具体谈一下，户籍改革如何进一步提高农业劳动生产率？

蔡昉：通过户籍制度改革可以实现扩大农业经营规模、劳动力转移，进而提高农业劳动生产率一系列目标。

现在虽然有1.7亿人农村人口进入城市，但是从家庭结构角度进一步分析农村剩余劳动力转移，可见都是把最有生产力这个年龄段的人口转移出去，把非劳动年龄的人口留在农村。只有户籍制度改革，才能让农村人口举家迁移，留下更多的土地，发展规模经济。另一方面，如何避免家庭成员两地分居，解决留守儿童问题，使城乡都有能力积累起完整的人力资本，也需要靠户籍制度改革。

通过户籍制度改革，可以让农民变市民。在劳动力短缺，人口红利消失情况下，通过户籍制度改革，可以带来新的非农劳动力增长，也意味着户籍制度改革是城镇化新一轮红利的来源。

《21世纪》：政府如何通过推进户籍改革，从而进一步消除城乡二元结构？

蔡昉：首先从户籍制度的本源来看，户籍管理表面上看是一纸文件，但是它背后所包含的是公共服务供给方式，以及按地域、城乡、身份、职业划分的居民管理原则。所以户籍制度改革的本质是公共政策的调整，通过调整公共服务的供给方式，破除城乡二元结构。

其次，在消除城乡二元结构的时候，我们不能孤立的看待它，它和农业现代化、农业劳动生产率提高有紧密的联系，也与经济发展和社会发展是统一的。

在我国人口进入到负增长时代、老龄化程度越来越深之后，制约经济增长的主要因素是消费。但是考虑到巨大的城乡差距、人群之间的收入差距和基本公共服务差距，使得有一部分人没有能力消费，也没有消费意愿，因为他们有后顾之忧。

涨工资是缩小收入差距、促进消费、发展经济的主要方式，但是涨工资不是由政府决定，而是由市场根据劳动力供需状况所做出的。

从政府角度来看，政府在消除城乡二元结构能做的还是社会保障，因为人的生活分成两个部分：挣钱养家和基本公共服务。在不同的发展阶段，两部分的比重不一样。当国家发展水平低的时候，主要得靠自己养家糊口。但是在更高的发展水平时，基本公共服务是更主要的部分。所以，伴随社会走向现代化的过程中，在国家治理中有一个需要填补的部分，就是在户籍制度改革的过程中，一方面提高基本公共服务的均衡性，另一方面是提高基本公共服务的绝对水平。这也是中国式福利国家建设的特殊路径。

建设中国式福利国家

《21世纪》：请你进一步谈一下，如何建设中国式福利国家？

蔡昉：我认为中国式福利国家建设的关键，是基本公共服务转向覆盖全民，城乡居民全部覆盖。同时覆盖全生命周期，即从幼有所育到老有所养的全过程。

中国式福利国家建设并不简单地等于高福利，在中国，这个制度建设的核心是实现基本公共服务的均衡化，消除城乡二元结构，不仅促进社会发展和经济发展，还有助于提高生育意愿。

福利国家建设的起源与人口增长有关。最早是由瑞典提出并行动。当时，瑞典的生育率降得较快，人口将出现负增长，他们预测到对国家的社会发展、经济发展都会造成巨大的挑战，所以便开始鼓励生育，随后从补贴生孩子到补贴抚养孩子，再到将就业等一系列公共服务供给纳入福利，一个整体的福利国家建设由此出现，从瑞典开始，蔓延到欧洲，再到美国，紧随其后就产生了婴儿潮。

所以福利国家建设对我国应对人口负增长也有积极意义。目前的一些鼓励生育措施不一定短期见效，但是，把相应的措施制度化，就把生育友好型社会建设与社会福利体系建设两个任务“毕其功于一役”了。

《21世纪》：目前我国出现人口负增长，农村的老龄化相对于城市更为严重，出现很多空心村和空巢家庭，你认为如何更好的应对农村老龄化？

蔡昉：关键还是需要户籍制度改革。因为没有解决户籍问题，家庭只能局部地迁移，作为城市非农产业最需要的年轻人往往是迁移的重要群体。但随着这些年轻人变老，在劳动力市场竞争力不强的时候，他们又选择回到农村，所以农村的老龄化就越来越严重。农村年轻人口少，也使农村变得没有活力，所以谈乡村振兴就很难落脚，所以归根结底户籍制度改革是乡村振兴的出发点，也是落脚点。