中办、国办发文明确基本养老服务路径 补齐长期照护制度短板

5月21日，据新华社报道，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），要求加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系。

《意见》指出，基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容。“十四五”时期将重点聚焦老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求。

随同《意见》印发的还有《国家基本养老服务清单》（以下简称《清单》）。21世纪经济报道记者注意到，在《清单》包含的16项服务项目中，有7项涉及照护服务。此外，各项支持措施也重点围绕特殊困难老年人来展开。

南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任朱铭来在接受21世纪经济报道记者采访时表示，失能老年人与农村地区老年人是对服务需求最为迫切的群体。当前，长期护理保险制度仍处于试点阶段，部分试点城市尚未将照护服务覆盖至居民医保参保人，《意见》的出台有效填补了这方面的制度空缺。

朱铭来认为，要通过政府制定行业标准、减免税负等措施，鼓励社会力量提供多元化、多样化的服务供给，从而使更多老年人享有公平可及的基本养老服务。

农村失能养老难题

日渐加深的老龄化程度是《意见》出台的重要背景。截至2022年底，全国60周岁及以上老年人超过2.8亿，占全国总人口19.8%，其中65周岁及以上老年人达2.1亿，占全国总人口14.9%，人口老龄化形势严峻。

先前，养老服务制度体系已在加快完善。据民政部养老服务司有关负责同志介绍，截至2022年底，老年人高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴、综合补贴分别惠及3330.2万、546.1万、97.1万、67.2万老年人。全国1395万名老年人纳入最低生活保障，368万特困老年人纳入特困救助供养，做到“应养尽养”；全国有各类养老机构和设施38.1万个，其中养老机构4万个、社区养老服务机构和设施34.1万个，床位822.3万张。

但同时也看到，基本养老服务依然是新时代养老服务工作的短板弱项，发展不平衡不充分现象仍然突出。东部某省民政部门负责人在接受21世纪经济报道记者采访时表示，其所在地区养老服务空间城乡分布不均衡。在农村地区，养老场所条件简陋且空置率高，所提供的服务多以生活照料为主，缺乏集医养结合、文化娱乐、心理疏导、健康教育、精神慰藉、社会参与和临终关怀等于一体的综合性服务内容。

朱铭来也关注到农村地区的养老问题。他告诉21世纪经济报道记者，受人口流动等影响，农村地区的老龄化程度远高于城市，但农村老年人及其家庭的收入较低，养老服务机构的数量较少、质量不高。

另外值得重视的群体还包括失能老年人。2022年8月30日，全国人大常委会专题调研组发布的报告显示，目前我国失能半失能老年人超过4000万，2050年将达到1亿人左右，长期照护需求巨大。“一人失能，全家失衡”已经成为不少家庭面临的难题。而我国长期护理保险制度处于试点阶段，缺乏统一性的制度保障和法律规范。

朱铭来介绍称，部分试点城市尚未将照护服务覆盖至居民医保参保人，而这部分人群大都居住在农村。在城市中存在的照护服务体系难建立等问题，农村同样存在且更为突出。因此农村地区的失能老人更需要政府给予兜底保障。

有效市场和有为政府

此番《意见》正是瞄准了现有的基本养老服务供给痛点精准施策。据民政部养老服务司有关负责同志介绍，《意见》提出了5项重点任务，分别是制定落实基本养老服务清单、建立精准服务主动响应机制、完善基本养老服务保障机制、提高基本养老服务供给能力、提升基本养老服务便利化可及化水平。

建立基本养老服务清单制度的要求见于2021年11月印发的《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》。各地要根据财政承受能力，制定基本养老服务清单，对健康、失能、经济困难等不同老年人群体，分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等适宜服务。清单要明确服务对象、服务内容、服务标准和支出责任，并根据经济社会发展和科技进步进行动态调整。2022年年底前，建立老年人能力综合评估制度，评估结果在全国范围内实现跨部门互认。

2021年12月，民政部养老服务司副司长李邦华在出席国新办发布会时指出，基本养老服务清单制度是通过列清单的方式来明确基本养老服务服务谁、怎么服务、由谁提供服务这些问题。在不同层次的探索和实践中，至少形成了三个方面的共识。第一，基本养老服务是管基本，要聚焦服务老年人的失能照护和生命安全等基本需要，做到尽力而为、量力而行。第二，基本养老服务是面向全体老年人，但是也要优先保障特殊困难老年人的需要。第三，基本养老服务由政府主导提供，非基本养老服务由市场调节，形成以家庭为基础，市场、社会、政府各司其能的新型养老模式。

纵观《清单》，为65周岁及以上老年人提供能力综合评估、为符合条件的失能老年人家庭成员参加照护培训给予职业培训补贴等7项举措均与长期照护服务相关。在朱铭来看来，在农村的特殊环境下，更多鼓励亲情照护正是现实之举。

除却按时足额发放基本养老金，其他的服务项目也基本围绕特殊困难老年人展开。但朱铭来提示，处于困难边缘且事实无人赡养的老年人也应成为工作的重点对象。

前述东部某省民政部门负责人认为，将这部分人群就近安排至相应的养老服务机构，要比散养在家来得更加安全可靠。要做到这点，应当充分发挥有效市场和有为政府的作用。对于新建或改建的养老机构，给予一定标准的床位建设补助、运营补助；对于有意愿入住机构的老年人，根据其身体状况及失能程度，由财政给予分类奖补。“补床头”与“补人头”的有机结合，既能保障经济困难的失能、高龄、无人照顾等老年人的服务需求，又能撬动更多社会资本投入，逐步提升机构内护理、医疗等服务的水准。

政策“四两拨千斤”的作用同样见诸地方实践。夯实基本养老服务体系，也能为高品质、多样化的非基本养老服务发展铺垫基础。如在长期护理保险制度试点城市江苏南通，当地医保部门着重将基金投向服务供给方，有效培育了护理服务力量。不仅拉动了院后居家康护服务、商业健康保险、康复辅助器具等一系列市场繁荣，也使开展居家护理服务的企业有底气将服务触角由城市向农村延伸，通过在当地招募培训护理服务人员的方式，破解了农村地区服务能力薄弱的难题。

朱铭来表示，政府投入不止于资金层面，各地应制定符合本地特色的养老产业布局规划，建立完善行业服务标准与监管细则，以期形成规模效应。