专访首经贸教授茅倬彦：建议将应对少子化上升为国家战略，优化生育支持政策体系

21世纪经济报道记者 尤方明 北京报道

日前，二十届中央财经委员会第一次会议召开。会议强调，要建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。

2021年，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）印发，提出实施三孩生育政策和配套积极生育支持措施；2022年，17部委联合发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（以下简称《意见》），提出20项具体举措，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施。

我国生育支持政策体系的框架正逐步搭建，各地也因地制宜推出了包含育儿假在内的各项配套措施。但总体而言，覆盖范围和支持力度仍有待提升。

近日，首都经济贸易大学人口发展研究中心副主任茅倬彦教授就优化生育支持政策体系这一话题，接受了21世纪经济报道的专访。茅倬彦表示，我国生育支持政策体系构建尚处于起步阶段，顶层设计亟待进一步完善，对未婚人群还需加强关注，应基于人口发展新变化做更多前瞻性考虑，并要重点解决劳动力市场和家庭领域的性别不平等问题。

首都经济贸易大学劳动经济学院教授茅倬彦 受访者供图

支持生育的“三驾马车”

《21世纪》：近年来，我国在探索生育支持措施方面取得了哪些成效？又发现了哪些问题？

茅倬彦：自改革开放以来，我国的生育成本主要由家庭承担。面对人口发展新形势新问题，当前我国的生育政策已从数量约束性策略转向结构优化性策略，基本确立了以经济支持、亲职福利和配套服务措施为主的支撑框架。

其中经济支持类政策，主要集中在个人所得税专项附加扣除、生育津贴、公共交通补贴以及部分医疗补贴等方面。2019年与2022年，子女教育与3岁以下婴幼儿照护先后被纳入个人所得税专项附加扣除。2021年，各地逐步探索以育儿补贴的方式给予家庭现金补助，补贴范围和标准根据当地财政和生育状况而定。从补贴范围来看，多数地区现金补贴集中在二孩、三孩家庭，极少数城市如深圳、温州等在征求意见中将补贴对象拓展到一孩家庭。在补贴标准方面，多数呈现一孩、二孩和三孩补贴递进式增加的特点。

然而，我国经济支持政策措施种类较少、补贴力度小。例如，我国个人免征额水平相对较高，并且存在“三险一金”的税前扣除，个税教育专项附加扣除对中低收入者来说影响不大。此外，儿童发展必需的衣食住行、教育、医疗等大宗费用仍由家庭负担。

亲职福利政策旨在缓解父母家庭和工作的冲突，我国主要实行女性产假、生育奖励假、哺乳假以及男性护理假等。三孩生育政策实施后，延长生育奖励假、增设父母育儿假是各地最为普遍的做法。但是单纯延长生育假，不管是对已婚女性还是未婚女性，都无法有效缓解女性家庭与工作、育儿与事业的两难抉择问题，必须将两性平等就业融入到亲职福利支持中。

配套服务措施主要包括婴幼儿照护、妇幼健康服务和辅助生殖等，相关表述在《决定》与《意见》中均有所体现，但实际工作仍存在不少难点。一是托育服务入托率低，群众期待的质优价廉的托育服务供给仍匮乏；二是妇幼健康服务质量离群众期待差距较大。如接种国家免疫规划疫苗时，社区卫生服务中心普遍未能考虑儿童友好及家长依从性；三是孕产和辅助生殖服务费用价格高昂，群众负担重。

《21世纪》：从宏观层面来看，我国构建生育支持政策体系面临哪些挑战？

茅倬彦：从宏观层面来看，我国生育支持政策体系还存在以下四方面的挑战。

一是顶层设计尚不完善。随着“少子老龄化”成为我国人口发展新常态，“积极应对人口老龄化”已上升为国家战略，但作为硬币另一面的“应对少子化”政策，却缺乏中长期发展规划和战略构想。当前，生育支持政策分散在教育、民政、住房和城乡建设、卫生健康、工会、妇联等多个职能部门执行，缺乏有力的综合统筹协调部门。另外，配套法律法规缺位，财政投入力度不足等问题，也使“弹性工作制”“生育成本分担机制”等支持生育的制度安排难以落实。

二是政策体系对未婚人群关注不足。作为当前婚育主体的“90后”和“00后”成长在更加开放包容的时代。受社会流动加剧、婚育观念变革、非传统生活方式等因素的影响，年轻一代已形成了大规模的单身群体，初婚年龄不断推迟且近年来推迟加速，婚恋意愿持续降低，并且更加注重事业发展和生活品质。

此外，年轻群体面临的高昂婚恋婚育成本也是抑制婚育的重要因素。长期以来，我国住房市场存在“重购轻租”局面，购房仍是解决住房问题的主要渠道，为满足婚育需求，多数青年还需承担高昂的房价。

另一方面，以“天价彩礼”为代表的婚姻成本也对家庭造成沉重负担。但面对未婚青年人的婚育观念变化和高彩礼的现实阻碍，政策尚停留在婚育文化的宣传倡导层面，对如何实现移风易俗缺乏落地方案。

三是对人口发展新变化的前瞻性设计不到位。低生育率下，婚育观念和行为变化更为复杂多元。恋爱、结婚、性行为和生育的传统秩序已被打破，这将引发生育健康的新需求，也需要政策端着力准备。

首先，生殖健康促进行动有待推进。2014年以来，我国人工流产数始终高于960万，2019年达976.2万，几乎与出生人口数相当。其中，未婚占比高达49.7%，且重复流产占比约为55.9%。尽管《意见》提出“预防非意愿妊娠，减少非医学需要的人工流产”，但当前医疗卫生服务机构的能力尚无法满足未婚人群迫切的避孕服务需求。

其次，生育服务质量未能满足青年人群日益增长的舒适化医疗需求。调查显示，恐惧分娩疼痛成为未婚年轻女性拒绝生育的首要原因，但我国在这方面的医疗服务质量显得滞后。2020年，我国分娩镇痛率约为30%，离2018年发达国家80%的分娩镇痛率仍有较大差距。

再者，多元化的辅助生殖服务需求未能纳入政策考虑范畴。一方面，不孕不育率上升，导致人工授精和试管婴儿等辅助生殖服务需求增加；另一方面，婚姻与生育关系逐渐剥离，导致单身女性对冻卵技术诉求增多。一些大龄尤其是受教育程度较高的单身女性，将冻存卵母细胞视为自身保护生育力、实现生育权利的路径。

四是未能根本解决生育公私领域的性别不平等问题。劳动力市场和家庭领域的性别发展不同步是抑制生育的关键因素之一。《决定》和《意见》均明确提出“保障女性就业合法权益”“构建生育友好的就业环境”等内容，然而并未从根本上解决女性就业的“痛点”，而“痛点”具体体现在三个方面。

首先是生育女性在劳动力市场面临的“母职惩罚”。多项研究结果证实，女性的劳动参与率和工作时间会在其生育一孩当年明显下降，持续至孩子4岁才逐渐回升；此外，每生育1个孩子将导致城镇女性一生的工作时间损失6至7年，可折算为一笔不少的收入损失。

其次，女性因照料家庭而被迫放弃或降低职业发展期望。我和不少母亲聊过，在她们看来，成为母亲后能够在照顾孩子的同时保住自己的事业，就是“人生成功”。因此其生育后的职业发展期望普遍表现出一种既“不奢求工资多少，但至少可以经济独立”，又尽量“能够正常时间下班，照顾家里”的特征。

三是女性再就业困难。对于女性来说，因生育导致的隐性就业歧视会使企业在录用、晋升女职工时更加谨慎，使得女性在劳动力市场面临的竞争劣势问题更加突出。

而在家庭领域，母亲是子女照料责任主要承担者的情况没有改变，多数母亲将平衡工作和家庭的突破口寄托在祖辈照料。伴随养育子女的内涵从日常生活照顾演变成精细的教育安排和陪伴模式，母职“密集型”“经纪人化”等特征越发明显。母亲们更加期望子女在激烈的教育竞争中获得优势，从而加重其身心负担。

《21世纪》：发达国家在应对“少子化”方面有哪些成熟经验可供借鉴？

茅倬彦：从经济支持、亲职福利和配套服务措施三方面展开来看，在经济维度上，国外普遍重视为有儿童家庭提供经济补贴，如瑞典、德国和英国等均实施了不同类型的儿童津贴和父母津贴等。

根据经济合作与发展组织（OECD）家庭数据，2017年OECD国家家庭津贴公共支出占GDP的百分比均值为1.19%，占比最高的三个国家分别是卢森堡（2.35%）、爱沙尼亚（2.02%）和波兰（2.00%）。同时，OECD国家还在税收政策设计中广泛引进了可退还的税收抵免和收入限制条件。

亲职福利方面，自20世纪60年代开始，发达国家一度出现产假延长的趋势，但各国逐渐意识到这一做法不可持续。伴随对工作场所性别平等重要性认识的加深，各国在政策上做出了对产后恢复和育儿的重要区分，许多国家的育儿假期比产假更长。

2000年以来，在确保产假期限满足母亲身心恢复以及哺乳需求的基础上，发达国家的亲职福利假期政策大多激励男性休假，鼓励男女平等分配育儿假，并建立了由强制性社会保险、公共资金等与雇主共同承担假期津贴的分担机制。瑞典、德国、葡萄牙、奥地利等欧洲国家均将陪产假、育儿假作为父亲参与子女照料、促进劳动力市场性别平等以及平等分担家务劳动的重要途径。

配套服务方面，发达国家基本都出台了以婴幼儿照护为基础，以妇幼健康服务、辅助生殖等为补充的措施。

在婴幼儿照护方面，OECD国家大都提供质优价廉的托育服务，政府对托育服务财政投入占GDP总量为0.95%，平均入托率达25%至67%。

在妇幼健康服务和辅助生殖方面，美国、澳大利亚、英国、德国、俄罗斯、新加坡和日本等国家先后颁布了不孕不育医疗保障的规定，部分国家将体外受精与卵胞浆内单精子注射两项技术纳入保障范围，同时承担了包含辅助孵化的费用。

促进两性分担生育成本

《21世纪》：基于前面谈到的问题，你对我国进一步优化生育支持政策体系有何建议？

茅倬彦：我认为有四个方面需要着力准备。

一是加强整体战略规划，加快完善顶层设计。将积极应对少子化或低生育率上升为国家战略，在中央层面成立促进人口长期均衡发展领导小组；整合分散在各部门的相关职能，统筹解决现行政策碎片化造成的政策不匹配、不衔接、执行难等问题；完善相关法律法规体系，破除影响人口长期均衡发展的思想观念、政策法规、体制机制等制约因素；将生育支持作为评价各地各部门工作实效的重要指标。

二是促进青年事业和婚育发展，加强理论研究和数据监测。在高强度和不稳定的劳动市场环境中，青年婚育的黄金期也是他们事业的上升期，低婚育意愿一方面由高昂婚育成本导致，另一方面也是主观婚育观念转变的必然结果。

我们要着力缓解婚育与事业的冲突，关注青年人特别是女性的事业发展，在就职、任用和提级等方面给予鼓励，创造稳定的发展前景。从制度和法律上确保求职、晋升等各个环节不因婚育而受到歧视；同时要重塑新型婚育文化，充分肯定母亲生育的社会价值，加强宣传孕育生命的美好、亲密关系和生命延续对人生的重要价值、适龄婚育重要性等内容；此外，还应强化与低生育率相关的理论研究和数据监测，建立完善家庭发展基础数据库，实现多部门婚育支持相关数据的共享和整合利用，及时掌握育龄群众的最新婚育动态，优化调整政策方向。

三是重视人口新特征新变化，推进生育支持政策端口前移。由于婚育年龄推迟，我国未来一段时期内的育龄群体可能会面临更高的生育风险，因此国家层面要高度重视近些年人口出现的新特征新变化，全力做好生育支持政策端口前移工作。

首先，应加大青少年群体性与生殖健康教育力度，将相关课程纳入中小学和高等教育课程体系，提升育龄青少年群体的自我保护意识和能力。其次，应设立专门服务机构提供包括青少年在内的避孕服务，在生殖健康服务的各个环节提供有效的避孕咨询与避孕服务，减少非意愿怀孕、非意愿人工流产的发生，保护青少年女性的身心健康。再者，应尽快普及无痛分娩，从服务流程、服务态度和沟通技巧等环节改进和优化女性备孕、怀孕、孕检、分娩和产后恢复的医疗卫生服务，对无痛分娩的医疗服务收费、医保报销政策以及人才培养等方面给予适当政策倾斜，加强对孕产妇及其家属的无痛分娩宣传，克服对分娩的恐惧感。增强对非婚生育的包容性也是必不可少的，应逐步放宽对未婚冻卵的限制条件，保障未婚生育群体享受与已婚夫妻同样的权益。

四是促进生育成本分担的两性平等，营造生育支持的工作环境。减少女性就业歧视、保障女性就业权益的根本在于降低雇佣成本，建立合理成本分担机制。

我们要促进生育成本在两性之间分担，通过提高男性休假补贴比例、男性配额生育假等方式鼓励夫妻共享延长的生育假和育儿假。参照残疾人安置的税收减免优惠标准，根据女职工生育孩子数量、企业规模等建立有效的用工成本分担机制，鼓励和引导用人单位为有需要的家庭提供友好的职场环境；另外，应重视和提升产后女性重返职场的能力，及时了解和切实帮助女性克服产后返岗的困难，从政策和制度上为女性产后重返职场提供就业培训、创业指导、贷款免息和税费减免等支持，保障生育女性顺利返岗；第三，应倡导家庭领域的男性责任，肯定家庭家务劳动和生育养育的社会价值，推动全社会认同夫妻共担育儿重任的观念，树立优质“奶爸”形象，形成良好的示范效应；最后，要肯定全职母亲的社会价值，及时发现和总结在实现事业婚育双赢方面的成功实践，适当给予表彰奖励，以点带面、持续推进。

总之，生育支持政策体系的构建是一项牵一发而动全身的工作，不仅要具备整体性思维，一体化考虑婚嫁、生育、养育和教育等内容，而且也要运用特殊性思维充分考虑到中国国情和各地的实际情况；不仅要关注到短期内支持婚育的“真金白银”投入，还要对未来人口长期发展可能面临的新形势、新变化做出前瞻性判断，防患于未然。

要注意到，生育支持政策有若干年的滞后期，实施越晚、成本越高、收效越小。上世纪90年代后期，欧洲生育率整体降到1.42，各国政府将支持生育作为家庭政策体系的核心内容，对近20年这些国家生育率回升产生了不同程度的效果。而日本由于观望不定，且忽视对未婚人群政策倾斜，其少子化程度日趋严重。因此，需要全方位设计积极生育支持政策体系，根据经济社会发展阶段有步骤、分类别、精细化推进政策不断完善，因地制宜、长期实施，才能切实发挥生育支持政策的成效。