专访首经贸教授茅倬彦：建议将应对少子化上升为国家战略 优化生育支持政策体系

日前，二十届中央财经委员会第一次会议召开。会议强调，要建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。

2021年，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）印发，提出实施三孩生育政策和配套积极生育支持措施；2022年，17部委联合发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（以下简称《意见》），提出20项具体举措，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施。

我国生育支持政策体系的框架正逐步搭建，各地也因地制宜推出了包含育儿假在内的各项配套措施。但总体而言，覆盖范围和支持力度仍有待提升。

近日，首都经济贸易大学人口发展研究中心副主任茅倬彦教授就优化生育支持政策体系这一话题，接受了21世纪经济报道的专访。茅倬彦表示，我国生育支持政策体系构建尚处于起步阶段，顶层设计亟待进一步完善，对未婚人群还需加强关注，应基于人口发展新变化做更多前瞻性考虑，并要重点解决劳动力市场和家庭领域的性别不平等问题。

茅倬彦。资料图

支持生育的“三驾马车”

《21世纪》：近年来，我国在探索生育支持措施方面取得了哪些成效？又发现了哪些问题？

茅倬彦：自改革开放以来，我国的生育成本主要由家庭承担。面对人口发展新形势新问题，当前我国的生育政策已从数量约束性策略转向结构优化性策略，基本确立了以经济支持、亲职福利和配套服务措施为主的支撑框架。

其中经济支持类政策，主要集中在个人所得税专项附加扣除、生育津贴、公共交通补贴以及部分医疗补贴等方面。2019年与2022年，子女教育与3岁以下婴幼儿照护先后被纳入个人所得税专项附加扣除。2021年，各地逐步探索以育儿补贴的方式给予家庭现金补助，补贴范围和标准根据当地财政和生育状况而定。从补贴范围来看，多数地区现金补贴集中在二孩、三孩家庭，极少数城市如深圳、温州等在征求意见中将补贴对象拓展到一孩家庭。在补贴标准方面，多数呈现一孩、二孩和三孩补贴递进式增加的特点。

然而，我国经济支持政策措施种类较少、补贴力度小。例如，我国个人免征额水平相对较高，并且存在“三险一金”的税前扣除，个税教育专项附加扣除对中低收入者来说影响不大。此外，儿童发展必需的衣食住行、教育、医疗等大宗费用仍由家庭负担。

亲职福利政策旨在缓解父母家庭和工作的冲突，我国主要实行女性产假、生育奖励假、哺乳假以及男性护理假等。三孩生育政策实施后，延长生育奖励假、增设父母育儿假是各地最为普遍的做法。但是单纯延长生育假，不管是对已婚女性还是未婚女性，都无法有效缓解女性家庭与工作、育儿与事业的两难抉择问题，必须将两性平等就业融入到亲职福利支持中。

配套服务措施主要包括婴幼儿照护、妇幼健康服务和辅助生殖等，相关表述在《决定》与《意见》中均有所体现，但实际工作仍存在不少难点。一是托育服务入托率低，群众期待的质优价廉的托育服务供给仍匮乏；二是妇幼健康服务质量离群众期待差距较大。如接种国家免疫规划疫苗时，社区卫生服务中心普遍未能考虑儿童友好及家长依从性；三是孕产和辅助生殖服务费用价格高昂，群众负担重。

《21世纪》：从宏观层面来看，我国构建生育支持政策体系面临哪些挑战？

茅倬彦：从宏观层面来看，我国生育支持政策体系还存在以下四方面的挑战。

一是顶层设计尚不完善。随着“少子老龄化”成为我国人口发展新常态，“积极应对人口老龄化”已上升为国家战略，但作为硬币另一面的“应对少子化”政策，却缺乏中长期发展规划和战略构想。

二是政策体系对未婚人群关注不足。作为当前婚育主体的“90后”和“00后”成长在更加开放包容的时代。受社会流动加剧、婚育观念变革、非传统生活方式等因素的影响，年轻一代已形成了大规模的单身群体，初婚年龄不断推迟且近年来推迟加速，婚恋意愿持续降低，并且更加注重事业发展和生活品质。

三是对人口发展新变化的前瞻性设计不到位。低生育率下，婚育观念和行为变化更为复杂多元。恋爱、结婚、性行为和生育的传统秩序已被打破，这将引发生育健康的新需求，也需要政策端着力准备。

四是未能根本解决生育公私领域的性别不平等问题。劳动力市场和家庭领域的性别发展不同步是抑制生育的关键因素之一。《决定》和《意见》均明确提出“保障女性就业合法权益”“构建生育友好的就业环境”等内容，然而并未从根本上解决女性就业的“痛点”。

《21世纪》：发达国家在应对“少子化”方面有哪些成熟经验可供借鉴？

茅倬彦：从经济支持、亲职福利和配套服务措施三方面展开来看，在经济维度上，国外普遍重视为有儿童家庭提供经济补贴，如瑞典、德国和英国等均实施了不同类型的儿童津贴和父母津贴等。

亲职福利方面，各国在政策上做出了对产后恢复和育儿的重要区分，许多国家的育儿假期比产假更长。

2000年以来，在确保产假期限满足母亲身心恢复以及哺乳需求的基础上，发达国家的亲职福利假期政策大多激励男性休假，鼓励男女平等分配育儿假，并建立了由强制性社会保险、公共资金等与雇主共同承担假期津贴的分担机制。瑞典、德国、葡萄牙、奥地利等欧洲国家均将陪产假、育儿假作为父亲参与子女照料、促进劳动力市场性别平等以及平等分担家务劳动的重要途径。

配套服务方面，发达国家基本都出台了以婴幼儿照护为基础，以妇幼健康服务、辅助生殖等为补充的措施。

在婴幼儿照护方面，OECD国家大都提供质优价廉的托育服务，政府对托育服务财政投入占GDP总量为0.95%，平均入托率达25%至67%。

在妇幼健康服务和辅助生殖方面，美国、澳大利亚、英国、德国、俄罗斯、新加坡和日本等国家先后颁布了不孕不育医疗保障的规定，部分国家将体外受精与卵胞浆内单精子注射两项技术纳入保障范围，同时承担了包含辅助孵化的费用。

促进两性分担生育成本

《21世纪》：基于前面谈到的问题，你对我国进一步优化生育支持政策体系有何建议？

茅倬彦：我认为有四个方面需要着力准备。

一是加强整体战略规划，加快完善顶层设计。将积极应对少子化或低生育率上升为国家战略，在中央层面成立促进人口长期均衡发展领导小组；整合分散在各部门的相关职能，统筹解决现行政策碎片化造成的政策不匹配、不衔接、执行难等问题；完善相关法律法规体系，破除影响人口长期均衡发展的思想观念、政策法规、体制机制等制约因素；将生育支持作为评价各地各部门工作实效的重要指标。

二是促进青年事业和婚育发展，加强理论研究和数据监测。在高强度和不稳定的劳动市场环境中，青年婚育的黄金期也是他们事业的上升期，低婚育意愿一方面由高昂婚育成本导致，另一方面也是主观婚育观念转变的必然结果。

三是重视人口新特征新变化，推进生育支持政策端口前移。由于婚育年龄推迟，我国未来一段时期内的育龄群体可能会面临更高的生育风险，因此国家层面要高度重视近些年人口出现的新特征新变化，全力做好生育支持政策端口前移工作。

四是促进生育成本分担的两性平等，营造生育支持的工作环境。减少女性就业歧视、保障女性就业权益的根本在于降低雇佣成本，建立合理成本分担机制。

总之，生育支持政策体系的构建是一项牵一发而动全身的工作。

要注意到，生育支持政策有若干年的滞后期，实施越晚、成本越高、收效越小。上世纪90年代后期，欧洲生育率整体降到1.42，各国政府将支持生育作为家庭政策体系的核心内容，对近20年这些国家生育率回升产生了不同程度的效果。而日本由于观望不定，且忽视对未婚人群政策倾斜，其少子化程度日趋严重。因此，需要全方位设计积极生育支持政策体系，根据经济社会发展阶段有步骤、分类别、精细化推进政策不断完善，因地制宜、长期实施，才能切实发挥生育支持政策的成效。（编辑：陈洁）