专访社科院张明：建议采用一揽子政策化解地方债风险

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道  “解决地方债务问题应该尽快谋划与发力，而不是拖而不决。及时化解地方债务的总成本，一定低于等到地方政府债务出现集体违约并威胁到银行体系安全之后的化解总成本。” 中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任张明表示。

今年的政府工作报告提出，有效防范化解重大经济金融风险。其中之一为防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。今年一些地方的城投债兑付事件引起市场广泛关注，就地方债风险化解相关的问题，21世纪经济报道记者（以下简称《21世纪》）专访了张明。 

张明建议，需要再进行一次全国性地方政府债务审计，并把地方政府债务分为提供地区公共品而形成的债务、经营性债务与其他债务三类。针对因提供地区公共品而形成的地方债务，对其中成本高、期限短的项目，应通过发行国债、省级政府一般债进行置换。针对经营性债务与其他债务，则应由地方政府负责化解，关键是由地方政府与金融机构（主要是商业银行）通过谈判来实行债务重组。

建议国债置换地方公益性项目举债

《21世纪》：为什么要用国债置换地方债？置换的地方债是显性债务还是隐性债务，地方经营性债务可以纳入置换范围吗？

张明：当前中国地方政府债务高企的一个主要原因就是，资金用于资金需求大、建设周期长、投资回报低的公益性项目（例如道路、桥梁、地下管网等），但却用市场化方式募集资金，融资成本太高、期限太短。因此，针对地方政府建设公益性项目而举借的债务，用期限长、融资成本低的国债来置换，这就有助于降低地方政府债务的还本付息压力，避免偿付危机的爆发。至于置换的地方债，显性债务与隐性债务应该都可以，但前提应该是地方政府用于提供公益性项目而举借、且自身无力偿还的债务。从这一逻辑出发，地方经营性债务不能纳入置换范围。

《21世纪》：从国际经验看，国债置换地方债有哪些利弊？

张明：从发达国家的经验来看，但凡为建设周期长、资金回报低的公益性项目融资，要么是通过发行国债进行融资，要么是通过发行市政债进行融资。无论国债还是市政债，特征都是期限长、成本低，这就使得资金的募集端与使用端能够更好地匹配。相比之下，中国很多地方政府在进行公益性项目建设时，却主要通过市场化手段进行融资，例如通过地方投融资平台进行融资。地方投融资平台发行的平台债期限通常为3-5年，成本通常超过5%-6%。至于地方投融资平台通过非标手段进行融资，融资成本无疑会更高。换言之，用市场化手段为公益性项目融资是中国地方政府债务高企的根源之一，通过国债来置换部分由此而举借的市场化债务，可以拉长期限、降低成本，提高债务可持续性，避免区域性系统性金融危机的爆发。

解决地方债务问题应尽快谋划与发力

《21世纪》：国债置换地方债如何避免道德风险，如何真正约束地方的举债行为？2015年以来，地方债按照“开前门、堵后门”的方向改革，但现在比如城投债券发行规模一直在增加，如何才能更好地堵住“后门”？

张明：当前中央不愿意通过加杠杆的方式来救助地方政府债务，一个重要顾虑就是担心引发道德风险，导致救助后不久地方政府债务死灰复燃。要避免地方政府债务未来再度膨胀，关键是要在增量端发力，通过多种措施共同实施来防范地方政府债务增量重新攀升：

第一，要根据公共服务的受益范围和外部性程度，调整中央与地方的财权事权，上收部分事权和支出责任至中央政府；

第二，要在地方政府的绩效考核机制中，引入地方政府债务指标，对经济增长与地方政府债务进行联动考核；

第三，未来的全国性、区域性重大基础设施建设，应直接用发行国债和省级政府一般债的方式融资，以缓解基础设施投融资的收益成本错配与期限错配；

第四，应努力推动符合条件的城市投融资平台向经营性国企转型。只有在解决好增量的前提下来化解存量债务，才能做到相关措施的长效与可持续。

《21世纪》：对于地方债的化解，监管部门提出，建立市场化、法治化的债务违约处置机制。地方政府、金融机构、中央政府如何分担？

张明：当前，地方政府债务问题是困扰中国金融体系健康的风险之一。目前一些地方的城投公司债券与非标债务出现了一些风险暴露的迹象。对很多中西部地方政府而言，要完全依靠其自身力量来化解迄今为止积累的存量债务，并不现实。因此，中央政府应对化解本轮地方政府债务进行系统性顶层设计，通过中央政府、地方政府、商业银行三者共担成本的方式来化解本轮地方政府债务，这离不开新一轮的债务审计、债务置换与债务重组。

作为化解本轮地方政府债务的基础，需要再进行一次全国性地方政府债务审计，并把地方政府债务分为提供地区公共品而形成的债务、经营性债务与其他债务三类。针对因提供地区公共品而形成的地方债务，对其中成本高、期限短的项目，应通过发行国债、省级政府一般债进行置换。

针对经营性债务与其他债务，则应由地方政府负责化解，关键是由地方政府与金融机构（主要是商业银行）通过谈判来实行债务重组。化解方案必须科学、透明、可置信，并能有效防范道德风险。总体而言，解决地方债务问题应该尽快谋划与发力，而不是拖而不决。及时化解地方债务的总成本，一定低于等到地方政府债务出现集体违约并威胁到银行体系安全之后的化解总成本。

提高地方政府债务可持续性

《21世纪》：目前财政债务方面有三条红线，一是赤字率，一般要求等于或者低于3%；二是政府负债率，一般要求低于60%；三是地方政府债务率，一般要求低于120%。当前地方政府债务率已超过120%的红线，各方对三条红线的讨论增多。如何看这三条红线？

张明：这三道红线在很大程度上是人为设置的，其科学性并未经历严格论证，因此没有必要死守这三道红线。例如，赤字率低于3%与政府负债率低于60%，这最早源自欧洲的马斯特里赫特条约，但迄今为止，欧元区大多数国家都突破了3%的赤字率限制与60%的政府负债率限制，且并未引发财政危机与恶性通货膨胀。对政府债务而言，负债率或债务率的高低本身并不重要，然而保证债务的利率低于本地经济增速则至关重要，因为后者能够保证中长期债务水平的下降，从而提高地方政府债务的可持续性。因此，未来对地方政府而言，直接发行市政债进行融资，要比通过投融资平台去进行融资，前者要划算得多。

《21世纪》：近年新增地方债额度在4万亿左右，开“前门”的力度不小。

张明：地方政府要完成“三保”（保基本民生、保工资、保运转支出）必然会造成自身债务水平的上升。要避免地方政府债务水平上升过快，需要采取的举措是：

第一，通过各种举措让地方政府的财权与事权变得更加均衡，否则财权弱于事权的格局必然导致政府债务的上升；

第二，通过各种制度安排降低地方政府举债的成本，例如通过发行国债与省级地方债来为地方重要基础设施建设项目进行融资，这样可以拉长期限与降低成本；

第三，在一些重要项目建设方面，地方政府要善于引入央企、民企等机构共同参与，避免自身全面介入导致债务过快上升。换言之，要在不导致国内经济增长速度显著下降的前提下降低地方政府债务，中央政府债务适当上升似乎是必然选项。