三季度地方债再迎发行高峰，下半年两类特殊地方债或发行

21世纪经济报道记者  杨志锦  上海报道  Wind数据显示，截至7月12日今年地方债发行规模达到4.5万亿，其中用于项目建设的专项债发行规模约2.2万亿，完成全年额度的57%。

时值年中，市场高度关注下半年财政政策的发力情况，地方债的发行节奏也备受关注。记者根据地方政府披露的发行计划统计显示，截至7月12日，22个地方三季度计划发行地方债1.85万亿。考虑到包括广东、河南等14个地方尚未公布发行计划，三季度地方债发行规模将远超1.85万亿，迎来发行高峰。

另据记者了解，近期地方正在上报建制县隐性债务风险化解试点方案，其核心措施是允许地方发行特殊再融资债券额度置换隐性债务。此外，中小银行专项债额度也尚未完成发行，下半年两类债券或将继续发行。考虑到这两类债券的发行后，今年地方债发行规模或达8万亿，创出历史新高。

三季度迎来发行高峰

据记者统计，截至7月12日，共有22个地方披露了三季度地方债发行计划，合计计划发行18447亿元。其中新增专项债、新增一般债、再融资专项债、再融资一般债分别拟发行8897亿、1436亿、4792亿、3323亿。

中国地方债的发行主体包括了31个省份及5个计划单列市，因此当前还有14个地方未披露发行计划，尤其是广东、河南等地方债额度较高的地区。考虑这一因素后，三季度地方债计划发行规模将远高于1.85万亿，甚至将超过二季度的2.33万亿，形成年内发行高峰。

其中新增专项债的发行进度备受关注。近年来新增专项债额度在3.7万亿左右、规模较高，是稳投资、稳增长的重要举措，其发行节奏和经济形势高度相关。一般而言，当稳增长压力加大时，专项债发行进度就会加快；而当稳增长压力不大时，发行就会放缓。

记者从多位地方财政人士处了解到，目前监管部门尚未对专项债的发行使用时限提出要求。原因可能有二：一是由于去年基数较低，今年完成5%左右的增长目标压力不大；二是当前专项债余额越来越大，项目收益与融资不平衡的问题引起关注，放宽时限要求可避免“萝卜快了不洗泥”，加强对项目审核把关。

“我们要求专项债要优先支持在建项目，新开工项目必须已取得立项批复、年内具备开工条件且能够形成实物工作量和拉动有效投资。”中部省份某地市财政系统人士称，“原本我们要求在6月下旬就上报新一批专项债项目评审材料，但为了提高项目质量，7月中旬前完成上报就可以。”

近期诸多省份披露的预算调整报告也没有提出时限要求，只是笼统表示要“形成更多实物工作量”。比如北京市预算调整报告表示，要加快债券发行使用。第一时间向各区下达新增债务额度，采取分批精准发行方式，合理安排发行计划，节约资金成本。定期通报各区支出进度，推动项目尽快形成实物工作量。

再如江西省预算调整报告表示，要严格在财政部批准的债务限额内，及时组织债券发行，认真落实“通报预警、督导约谈、惩戒约束”工作机制，加快推进专项债券项目建设和资金使用，推动年内形成更多实物工作量，支持经济社会高质量发展。

值得注意的是，虽然没有具体时限要求，但地方总体倾向于“早发行、早使用”。在当前披露的将近9000亿的发行计划中，7-9月新增专项债计划发行规模分别为3778亿、3280亿、1838亿，呈现前置的特点。“进入四季度后，冬天来临北方一些地方天寒地冻，不利于项目开工。在三季度早点发完有利于专项债资金投到项目上，形成实务工作量。”前述中部省份地市财政系统人士称。

如前述9000亿专项债按计划完成发行，截至9月底用于项目建设的新增专项债发行规模将超过3万亿，完成全年额度的八成。考虑到其他未披露发行计划的省份大概率也将在三季度发行新增专项债，那么9月末今年专项债将基本发完。

新增地方债是社融口径下政府债券的重要组成部分。去年三季度新增地方债发行不到3500亿，而今年三季度发行规模预计超过1万亿、远高于去年同期，一定程度上会对社融增速形成提振。

全年发行规模或超8万亿

今年下半年还需关注两类特殊地方债的发行，即特殊再融资债券及中小银行专项债。

再融资债券是地方政府债券的一种类型，早前主要用于偿还到期地方政府债券本金。与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，2020年12月以来，部分再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”。这类再融资债券也被市场称为特殊再融资债券，实际用途一般用于偿还隐性债务。

特殊再融资债券用途主要分为两类：一类用于全域无隐性债务试点，主要奖励债务管控好的地区。2021年-2022年，北京、上海、广东三省份发行了5042亿该类债券，助力隐性债务清零。

另一类用于建制县区隐性债务风险化解试点，主要帮助高风险地区化解债务风险。2021年9月，贵州省33亿元特殊再融资债发行完毕后，用于建制县区隐性债务风险化解试点的特殊再融资债券发行完毕，规模合计6128亿。

记者从多位地方财政人士处了解到，近期地方正在上报建制县隐性债务风险化解试点方案。后续在监管部门批复方案及额度后，特殊再融资债券或在下半年重启发行，这将有助于缓释地方债风险。

“该举措债务化解成效明显，能有效缓解地方政府短期偿债压力。但该举措会推升法定债务的风险水平，相应要试点地方减少项目上马、压降支出用于偿债等。”西部省份某区县财政人员表示。

再融资债券置换隐性债务的过程中，隐性债务余额减少，政府债务余额增加，减少的规模和增加的规模相等。这就要求地方政府债务余额低于限额，相应才有置换的空间。

财政部数据显示，截至2022年末全国地方政府债务限额为37.6万亿元，同期全国地方政府债务余额35万亿元，二者存在2.6万亿的空间。但该空间只会使用一部分，要为未来防风险、稳增长留有余地。

此外，中小银行专项债大概率仍将继续发行。央行发布的《2022年第四季度中国货币政策执行报告》披露，2020-2022 年新增5500亿元地方政府专项债券，专项用于补充中小银行资本金。截至2022年末，中小银行专项债发行规模为2730亿，仅仅完成一半。

6月前后地方披露的预算调整报告显示，今年初财政部通过《关于下达天津等12个省份支持化解地方中小银行风险新增专项债券额度的通知》【财预（2023）4 号】、《关于下达内蒙古等6省份支持化解地方中小银行风险新增专项债券额度的通知》【财预〔2023〕5号】两份文件向18个地方下达了中小银行专项债额度。

值得注意的，这些额度并非来自于今年的专项债额度，而是来自于往年结转额度。随着新一批额度下达地方，今年中小银行专项债发行提速，截至7月12日，今年发行规模为1342亿，但额度尚未发完。

考虑到这两类特殊地方债的发行后，今年地方债发行规模或达8万亿（今年4.52万亿的新增地方债额度+3万亿左右的普通再融资债券额度+往年结转的2770亿中小银行专项债额度+待定的特殊再融资债券额度等），创出历史新高，而此前的高点为2021年的7.5万亿。