21解读｜政治局会议释放8大政策信号

21世纪经济报道记者杨志锦  上海报道  据新华社报道，中央政治局7月24日召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。据梳理，此次政治局会议主要释放以下重大信号：

1.国民经济持续恢复、总体回升向好

国家统计局数据显示，上半年国内生产总值59.3万亿元，按不变价格计算，同比增长5.5%。其中，一季度增长4.5%，二季度增长6.3%。

对于上半年的经济形势，此次政治局会议表示，今年以来国民经济持续恢复、总体回升向好，高质量发展扎实推进，产业升级厚积薄发，粮食能源安全得到有效保障，社会大局保持稳定，为实现全年经济社会发展目标打下了良好基础。

这一评价兼顾了量和质的方面：量的方面，横向比较上半年经济速度在全球主要经济体中处于领先地位；纵向比较，去年经济增长3%，今年上半年高于去年，二季度又高于一季度。质的方面，粮食、能源安全得到巩固，经济增长结构改善、动能优化等，比如经济增长由去年的以投资和出口拉动为主，转为今年的以消费和投资拉动为主。

2. 经济恢复是曲折式前进的过程

会议指出，疫情防控平稳转段后，经济恢复是一个波浪式发展、曲折式前进的过程。这首先意味着经济恢复需要一定时间，其次在恢复的过程中经济指标会有波动、反复，因此需要保持信心和耐心。

央行副行长刘国强近日在国新办发布会上表示，国际上疫情过后消费和经济恢复都需要时间，一般认为，恢复正常需要一年左右的时间，我国疫情平稳转段刚半年左右，经济循环和居民收入、消费等已出现积极好转。

央行货政司司长邹澜补充解释称，实体经济的生产、分配、流通、消费等环节是个动态的循环体系，这个恢复需要一个过程，要保持信心和耐心。

3.国内需求不足仍是主要挑战，要扩大内需

在看到经济恢复的同时，会议指出，当前经济运行面临新的困难挑战，主要是国内需求不足，一些企业经营困难，重点领域风险隐患较多，外部环境复杂严峻。

国内需求不足主要是投资消费增速较低。国家统计局数据显示，1-6月投资增速回落至3.8%，6月消费增速回落至3.1%。因为去年二季度基数较低，如以两年平均值看，投资消费增速更低。

因为需求不足是主要矛盾，会议表示，要积极扩大国内需求。对比4月份的政治局会议看，总基调之后强调的是“加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系”，然后才是“恢复和扩大需求”。而此次会议上，总基调之后紧接着的是“扩大国内需求”，然后才是“推动现代化产业体系建设”，显示出扩内需的迫切性。

如何扩大内需？此次会议表示，发挥消费拉动经济增长的基础性作用，通过增加居民收入扩大消费。要提振汽车、电子产品、家居等大宗消费，推动体育休闲、文化旅游等服务消费。近日相关部门已印发提振汽车、电子产品、家居的文件，将对扩大消费起到积极作用。

投资方面，要更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用。要制定出台促进民间投资的政策措施。7月24日上午，国家发展改革委已印发《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》，提出“力争将全国民间投资占固定资产投资的比重保持在合理水平”。

4.加强逆周期调节

会议指出，要用好政策空间、找准发力方向，扎实推动经济高质量发展。要精准有力实施宏观调控，加强逆周期调节和政策储备。对比而言，4月份政治局会议没有“加强逆周期调节”的提法，此次提出“加强逆周期调节”意味着后续财政货币政策加力的概率较大。

比如今年6月7日，央行行长易纲在上海调研时提出“加强逆周期调节”后，央行在6月中旬开启联动“降息”，逆回购、MLF、SLF、LPR等利率下调。

而从财政政策、货币政策看，当前二者均存在空间。根据央行官员的发言梳理看，货币政策的空间指向法定存款准备金率及利率两项重要的总量工具，而且指向下调的空间。利率方面，这个空间指政策利率和0利率的距离。当前中国关键的政策利率——1年期MLF利率、7天逆回购利率分别为2.65%、1.9%，离0利率仍有相当距离。

存款准备金率空间方面，主要和历史上比、和国际对比，对比时还考虑到超额存款准备金率的因素。而最近几次降准，法定存准率5%的机构不再纳入，因此某种程度上5%可以视为目前法定存准率的底线。当前金融机构加权平均存准率为7.8%，离5%仅差280BP。在珍惜货币政策空间的要求下，货币调控会采取“小步慢走”的态势，比如一次降息10BP左右、一次降准25BP。

财政政策方面，业内普遍认为，当前中国中央政府杠杆率处于较低水平，具备加杠杆的空间。当然有空间并不一定要用，而是要结合经济形势、高质量发展的要求相机推出。

5.结构性货币政策加力

会议表示，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，延续、优化、完善并落实好减税降费政策，发挥总量和结构性货币政策工具作用，大力支持科技创新、实体经济和中小微企业发展。相比4月政治局会议，此次会议明确提出“发结构性货币政策工具作用”，意味着结构性货币政策可能加力。

邹澜近日在国新办发布会表示，对于实施期已经结束的政策工具，存量余额还将继续发挥政策效果，确保银行体系对相关领域的支持力度不减弱，必要时还可再创设新的政策工具，为高质量发展阶段的重点领域和薄弱环节提供精准的金融支持。

一些工具已加码。6月30日，央行增加了支农支小再贷款、再贴现额度2000亿元，加大力度扶持中小微企业扩大就业、恢复需求，并挖掘农村增长潜力。

央行数据显示，截至2023年6月末结构性货币政策工具余额为6.87万亿元，相比一季度末增长518亿元，创四个季度以来的最低增幅。随着三季度结构性货币政策加力，甚至可能创设新工具，余额可能较快增长。

6.加快专项债发行和使用

此次会议表示，要加快地方政府专项债券发行和使用。据记者梳理，过往全国层面一般要求在当年9-10月底前发完专项债：2018年、2019年、2020年专项债发行时限要求分别是10月底前、9月底前、10月底前。2021年发行后置，但也要求当年11月底前完成发行。2022年则在当年6月末基本完成发行。

目前财政部尚未明确提出发行时限要求，但地方总体倾向于“早发行、早使用”，预计9月底前将基本完成今年专项债额度发行。据记者统计，截至目前，共有23个地方披露了三季度地方债发行计划，合计计划发行1.86万亿元，其中新增专项债约9000亿。中国地方债的发行主体包括了31个省份及5个计划单列市，因此当前还有13个地方未披露发行计划，尤其是广东、河南等地方债额度较高的地区。考虑这一因素后，三季度专项债的发行计划将远超9000亿。

如果前述9000亿专项债按计划完成发行，截至9月新增专项债发行规模将超过3万亿，完成全年额度的八成。在政治局会议提出“加快发行和使用”后，进度及完成度还可能加快。

7.适时调整优化房地产政策

会议表示，要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱，更好满足居民刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。

房地产市场供求形势的变化主要有三方面：一是需求中枢下移。随着城镇化进程的放缓、老龄化趋势的加剧，以及居民居住条件的改善，住房市场化需求中枢水平下移已成定局。市场机构普遍预测，住宅年销售面积的中枢水平会从高峰期的15-16亿平米逐步回落至10-13亿平米。

二是房地产市场区域高度分化，产业、人口、财富向一二线城市聚集，一二线与三四线城市表现差异较大。一二线城市潜在供需缺口较大，总体仍面临较大上行压力；多数三四线城市及东北、西北地区人口流出，房地产市场面临较大下行压力。三是，居民部门倾向于增加储蓄或降低负债，而非改善居住投资和消费。

因此需要“适时调整优化房地产政策”。邹澜在发布会上表示，考虑到我国房地产市场供求关系已经发生深刻变化，过去在市场长期过热阶段陆续出台的政策存在边际优化空间，金融部门将积极配合有关部门加强政策研究，因城施策提高政策精准度，更好地支持刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。

为应对房价上涨，限购政策从2011年实施，后来逐渐成为包含限贷、限售、限价在内的“四限”政策组合。随着房地产市场低迷，全面取消“四限”的声音在市场出现，但从官方表述看“因城施策”仍是主基调，要根据不同楼市的情况因地制宜调整、优化。

8. 制定实施一揽子化债方案

会议表示，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。究其原因，由于地方卖地收入连续下滑，地方偿债压力加大，今年来个别地区也出现城投债风险事件。

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任张明在接受21世纪经济报道专访时表示，需要再进行一次全国性地方政府债务审计，并把地方政府债务分为提供地区公共品而形成的债务、经营性债务与其他债务三类。针对因提供地区公共品而形成的地方债务，对其中成本高、期限短的项目，应通过发行国债、省级政府一般债进行置换。针对经营性债务与其他债务，则应由地方政府负责化解，关键是由地方政府与金融机构（主要是商业银行）通过谈判来实行债务重组。

记者从多位地方财政人士处了解到，近期地方正在上报建制县隐性债务风险化解试点方案。后续在监管部门批复方案及额度后，特殊再融资债券或在下半年重启发行，这将有助于缓释地方债风险。

再融资债券置换隐性债务的过程中，隐性债务余额减少，政府债务余额增加，减少的规模和增加的规模相等。这就要求地方政府债务余额低于限额，相应才有置换的空间。财政部数据显示，截至2022年末全国地方政府债务限额为37.6万亿元，同期全国地方政府债务余额35万亿元，二者存在2.6万亿的空间。但该空间只会使用一部分，要为未来防风险、稳增长留有余地。