流域性大洪水冲击蓄滞洪区 后续补偿及建设管理问题待解

21世纪经济报道记者 缴翼飞 北京报道

近年来，全球极端天气事件频繁发生，超标准洪水给江河行洪能力带来严峻挑战，发挥蓄滞洪区在流域防洪中的作用，是有效应对洪涝灾害的关键措施之一。

据央视新闻报道，8月8日召开的国务院常务会议，听取当前防汛抗洪救灾情况汇报，研究下一步做好防汛抢险救灾、群众生活保障和灾后恢复重建工作举措。

会议要求，各相关部门要进一步加大支持力度，迅速拨付各类救灾资金，能预拨的提前预拨，提早进行补偿救助。金融机构要加强对受灾地区的经营主体特别是小微企业、个体工商户，以及农业、养殖企业和农户的信贷支持，开通保险理赔绿色通道，能赔快赔、应赔尽赔，最大限度减少洪涝灾害对经济社会发展和人民生活的影响。

会议提出要着眼长远，加强北方地区水利等基础设施规划建设，提高水旱灾害防范应对能力。

最新消息显示，海河流域的28个国家蓄滞洪区已启用8个，33座大型水库最大拦洪超21亿立方米，起到拦蓄洪水、削峰错峰的作用，大大减轻了京津冀地区防洪压力。

但需要注意的是，不同蓄滞洪区的安全保障建设水平有差异，而且随着经济社会发展，国家蓄滞洪区普遍存在“耕地面积减少，建筑面积增加”的情况，加之非防洪建设项目，导致分蓄洪水时的损失和人员转移难度有所增加。

受访专家表示，当前，海河流域子牙河、永定河、大清河均出现编号洪水，用好蓄滞洪区这张“底牌”，对于迎战海河流域防汛大考尤为重要。在做好蓄滞洪区区内居民相关补偿的同时，有关部门也需要持续加强蓄滞洪区科学合理、精细化的规划、建设与管理，以保障经济社会的可持续发展。

海河流域蓄滞洪区运行正处关键时期

此前，受7月28日以来强降雨影响，海河流域北三河、永定河、大清河、子牙河、漳卫南运河5大水系有21条河流发生超警以上洪水，其中6条河流超保、8条河流发生有实测资料以来最大洪水。经水利部初步分析，永定河、大清河及子牙河均发生较大及以上洪水，其中大清河和子牙河发生大洪水，依据水利部《全国流域性洪水划分规定（试行）》，初步判定海河发生流域性大洪水。

在流域性大洪水的面前，用好蓄滞洪区这张“底牌”尤为重要。公开资料显示，海河流域由国家防总调度的蓄滞洪区有6处，分别为小清河分洪区、东淀、文安洼、贾口洼、团泊洼、恩县洼，其余22处由所在省级或市级防汛抗旱指挥机构调度。

截至目前，海河流域已相继启用8个蓄滞洪区分洪，分别是大陆泽、宁晋泊、小清河分洪区，兰沟洼、东淀、献县泛洪区，永定河泛区，共渠西蓄滞洪区，滞洪区域涉及河北、天津、北京三地。

“历史上这些分洪过程可能是天然形成的。”中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶告诉21世纪经济报道，目前海河流域已经达到防洪规划的启用标准，且根据防洪形势的分析，有启用的必要。但从启用蓄滞洪区的数量来说，此次海河流域启用蓄滞洪区的数量并不算太多。1996年8月，海河南系大洪水启用了11处蓄滞洪区。2021年7月河南大水，仅卫河水系即启用了8处蓄滞洪区。

“如果具体看看这次启用的蓄滞洪区，每个蓄滞洪区都有自己对应的水系。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤告诉21世纪经济报道，目前献县泛区、宁晋泊、大陆泽蓄滞洪区对应子牙河水系。小清河蓄滞洪区位于北京和河北交界位置，服务于小清河防洪，兰沟洼位于涿州境内南拒马河和北拒马河之间，用于拒马河防洪。东淀蓄滞洪区位于大清河南部河北、天津境内，为大清河分洪。大清河经过天津独流减河，最后汇集到渤海。

以涿州市为例，7月31日12时启用的小清河分洪区即在市域范围内，小清河分洪区位于大清河系北支中上游，地跨北京市和河北省，是拒马河、大石河、小清河三河洪水及永定河分洪洪水汇聚缓滞的地区。

河北省水利厅副厅长李娜此前接受央视采访时介绍，这次涿州降雨量非常大，全市平均降雨量在398毫米，涿州有多条河流汇入。北拒马河上游来水最大洪峰达到了4500立方米每秒，同时还有北京房山区来水，琉璃河和小清河这两条河来水也超过了3000立方米每秒，所以说多股水在涿州汇入，对涿州的防洪带来了很大的影响，可以用“水漫涿州”来形容。

不过，涿州当地水位目前正在逐步回落。据水利部信息中心官网消息，截至8月8日8时，大清河水系白沟河河北涿州东茨村水文站水位已降至24.06米，低于警戒水位（25.5米）1.44米，与8月2日8时的28.94米的水位高位相比已有明显下降。此外，拒马河、永定河、滹沱河等海河河流的多个水文站水位均已回落至警戒水位以下。

8月7日，国家防总副总指挥、水利部部长李国英主持专题会时指出，目前海河流域洪水过程尚未结束，蓄滞洪区运行正处于最关键时期，防御任务依然繁重艰巨。需要精准把握大清河水系洪水总量和过程，做好新盖房分洪道堤防、东淀蓄滞洪区围堤、独流减河堤防等重点防御对象的防守，确保重点地区防洪安全。同时，精准掌握永定河泛区内的洪水滞留分布，提前研判风险点位，预置队伍、料物、设备，确保永定河泛区围堤安全。

“退水更难，地势低的地方退水会慢一些。” 程晓陶介绍，目前启用的部分蓄滞洪区地形狭长导致退洪较慢，预计完全退水至少要1个月以上。

补偿及管理方案需适时调整

根据国家防汛抗旱总指挥部办公室2014年的蓄滞洪区汇编统计资料，98处国家蓄滞洪区中，有93处集中分布在长江流域、淮河流域、海河流域，占国家蓄滞洪区总数的95%，长江流域、淮河流域、海河流域国家蓄滞洪区总面积分别占国家蓄滞洪区总面积的35.2%、17.0%、31.2%，容积分别占54.9%、15.5%、18.4%，总人口分别占国家蓄滞洪区总人口的比例为38.0%、17.0%、31.3%。

中国水利水电科学研究院丁志雄等人撰写的《国家蓄滞洪区土地利用变化及国内外典型案例分析》指出，国家蓄滞洪区内变化最突出的是耕地和建设用地，其中耕地面积减少较多，2018年的耕地面积与2000年相比减少约4.1%；建设用地面积增加较多，数量与减少的耕地面积相当，2018年的建设用地与2000年面积相比增加了约35.1%。

而从建设用地所在蓄滞洪区面积的百分比看，海河流域变化最大，从2000年建设用地占比10.3%变为2018年的16.0%，全域有5.7%的蓄滞洪区的土地新增为建设用地。

程晓陶指出，经过20世纪50年代和90年代中后期以来的大规模投资建设，我国的防洪体系和防洪能力得到极大的完善和提高，但随着经济社会发展，人口不断增加，蓄滞洪区内土地开发利用程度不断提高，致使蓄滞洪区分蓄洪水与保障区内居民生命财产安全、发展经济之间的矛盾也越来越突出。

《河北省水安全保障“十四五”规划》就曾指出“洪涝灾害仍是心腹大患”。截至2021年7月，全省堤防达标率仅49%，县城及以上城市防洪达标率仅62%，蓄滞洪区安全建设推进缓慢，启用损失大，部分水库水闸还存在病险问题，部分河道和山洪沟行洪能力不足，社会财富的不断积累，城镇化率的快速提高，对防御洪涝灾害风险能力提出了更高要求。

而此次蓄滞洪区的分蓄洪威力巨大，多个蓄滞洪区更是近二三十年来首次启用，区内居民的财产损失、当地的基建损坏都不可忽视。蓄滞洪区启用后，各地应当如何善后？

早在1997年制定《中华人民共和国防洪法》的时候，我国就已明确了国家如果运用蓄滞洪区的话要给予补偿。2000年出台的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对补偿标准也有详细的说明。

水利部防御司此前已明确表示，蓄滞洪区内居民“舍小家、保大家”，为流域防汛做出了贡献，也会依法得到补偿，确保尽快恢复生产生活。

近期，河北省多地接连发出公开信，感谢兰沟洼、永定河、东淀蓄滞洪区群众作出的牺牲，并表示将及时补偿到位。

比如，廊坊市的永清县、安次区、霸州市均在各自的公开信中表示，将坚决按照国务院令（第286号）《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和《国家蓄滞洪区运用财政补偿管理规定》要求，在上级统筹安排下，全面做好受灾补偿，坚决做到依法快速、公开公正，将乡亲们关心的承包土地上的农作物、专业养殖和经济林水毁损失；住房水毁损失；无法转移的家庭农业生产机械、役畜和家庭主要耐用消费品水毁损失等等，依法依规给予补偿到位，还有其它特殊情况，按政策给予补偿。

事实上，早在2021年7月河北省中南部地区连续发生强降雨时，当地就启用过永年洼、宁晋泊、大陆泽等3个蓄滞洪区，全省共转移避险7.88万人，并且在之后形成了《河北省2021年蓄滞洪区运用补偿方案》。

水利部水旱灾害防御司蓄滞洪区建设管理处李琛亮等人在《海河流域2021年蓄滞洪区运用补偿工作经验与思考》中也指出，虽然各级工作人员在核查过程中积累了很多宝贵经验，但也发现一些问题和不足。比如，部分补偿标准执行不统一，少数村（居）民组对省级制订的补偿方案和补偿标准等相关政策解读有所不同，导致对灾损房屋受损面积、农用机械及家用电器等项目的认定范围和标准存在差异。部分数据支撑材料不充实、部分统计归档工作不规范、个别灾损登记工作不细致也影响了后续补偿工作的推进。

“尤其是现在极端气候多发频发，这几年南北方都有多雨区，必须警惕后续再度出现较大洪水的可能性，相关机制保障和设施建设必须尽快跟上。”程晓陶表示，《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》已经颁布实施20余年，但其间正是我国经济快速发展的阶段，当地常住人口、从事的生产活动方式、土地利用方式都发生了较快变化，建议根据实施过程中暴露的问题及新的需求及时修订，有关部门也需要持续加强蓄滞洪区科学合理、精细化的规划、建设与管理，以保障经济社会的可持续发展。

（实习生岳上媛、冯佳琪、黄婷婷对本文亦有贡献）