陆铭专栏丨户籍制度改革将从多维度促进高质量发展

陆铭（中国发展研究院执行院长、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授）

近日，公安部发布公安机关服务保障高质量发展若干措施，其中在户籍政策方面提出一系列举措，包括：健全以常住地登记户口制度，进一步放宽落户条件、降低落户门槛；调整优化超大、特大城市落户政策，完善积分落户制度等。

户籍制度改革正在加快推进

作为我国在劳动力市场和人口迁移上的重要制度安排，户籍制度改革方面的推进，正在持续开展之中。目前的改革进程是，城区常住人口500万以下的中小城市，已经完全实现自由落户；但在城区常住人口500万以上的一些大城市，与户籍制度、户籍身份挂钩的公共服务，仍然存在一些对非本地户籍常住人口的差别化待遇，目前也在持续改革当中。

户籍制度改革的最终目标，是通过若干年的改革，实现人口在制度层面的无障碍流动，户籍制度完全变成居民在所居住地的身份登记制度，公共服务也不再按照居民是否是有户籍来划分，而是按照常住人口来进行配置。这个改革方向在中央的有关文件中，已经相当明确。

当前，大城市、特大城市和超大城市，落户制度仍然以积分落户为主，各地的积分标准有一些差异，但有三个因素最为重要，包括社保缴纳年限、实际居住年限，以及教育水平；其他会附加一些年龄、有无犯罪记录等要求；一些有突出贡献的，会有一些额外的优惠政策。

公安部公布的改革方向上，明确要求未来积分落户的标准，要确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，言下之意，就是包括教育水平在内的其他积分落户标准，会变得越来越不重要，直至逐渐取消。这样一来，一些年龄较大，或教育水平不是很高的群体，落户的可能性就会提高。

还有一个重要的变化是，鼓励取消年度落户名额限制。这是因为，由于长时期以来的一些人口政策，我们一些特大城市、超大城市的积分落户名额收得很紧，因此，达到积分落户标准的人群，远远超过实际落户的名额。公安部的这一要求，可以极大地推进已经达到积分落户标准的外来常住人口市民化，并获得与市民身份相对应的公共服务待遇，这是非常重要的一个改革举措。

在地方层面，各地的积分落户政策正在加快推进，比如浙江明确提出，全省除杭州市区以外的范围内将全面取消落户限制政策；江苏全省（南京、苏州市区除外）全面取消落户限制政策；在上海等落户标准较严的城市，近些年积分落户的名额有明显的放宽，毕业生可直接落户的高校名单正在不断扩张，在郊区新城落户的标准有明显的降低。总体上，户籍制度改革的进展，在地区分布上有加快的迹象。

户籍制度改革将拉动消费和投资

推进户籍制度改革，将从供给和需求两个维度，对中国经济增长带来数量和质量方面的积极作用。

首先，从供给侧而言，在人口老龄化和少子化的背景下，推动户籍制度改革，能有效对冲人口红利下降对经济增长的负面影响。虽然生育政策、延迟退休和提高教育水平等措施，可以一定程度缓解人口对经济增长的负面影响，但一个问题长期以来没有被充分地强调，这就是让既有的人力资源，在城乡之间和地区之间再配置。在市场配置资源力量的主导之下，让人力资源从劳动生产率较低的地方，向劳动生产率较高的地方流动。

存量人力资源再配置，在个体层面，能够给人们带来更高的收入和更好的就业机会，在国家层面，能够实现对劳动资源的更为充分的利用。

从中期长期角度而言，由于当前的户籍制度仍然跟公共服务的获取挂钩，因此，如果能够加快外来人口的市民化，实现公共服务按照常住人口来配置，这就意味着，在本地获得市民待遇的人口，能够将自己的家庭成员，尤其是孩子带在身边，在当地接受教育。

这里需要特别强调，推进户籍改革对于解决由于人口流动而导致的留守儿童问题，将有极大的帮助。当前留守儿童和流动儿童的数量相当庞大，因此，教育机会的平等，对于中国建设人力资本大国非常重要。

此外，根据我最近的研究，在后工业化阶段的人力资本积累中，一个非常重要的方面就是经验的积累。中国当前的就业集中在服务业，服务业在就业当中所占的比重即将超过一半。换句话说，未来存量人口以及跨地区流动的人口的就业，将大量集中在服务业。制造业主要是人和机器打交道，但与制造业不同，服务业是人和人之间打交道，因此特别需要积累在城市的生活经验。

因此，越早让一些年轻人和孩子，从农村（或其他经济欠发达地区）迁移到城市，就越能够有利于积累其在城市的生活经验，融入城市。这对于流动人群来讲，有利于提高其终身的收入增长和就业机会，也能够为整个城市提供强劲的发展动力。

对于人口流出地，户籍制度改革可以让相对偏远地区，尤其是偏远地区的农村的人口，逐渐地跨地区迁移出来。农村地区的人口持续减少，有利于农业、旅游、资源型产业实现规模化和现代化，对于未来留守在农村的人口，也可以获得更高的人均资源使用量，以提高个人和家庭的收入水平。

从需求侧角度而言，户籍制度改革带来的经济增量主要体现两个方面：第一个方面，就是直接地拉动消费需求。我国有接近3亿人的庞大的流动人口，长期以来，由于流动人口不能在城市建立稳定居住的预期，因此会严重地制约这部分人群的消费。

“未来要回老家”的预期，会促使流动人群为未来储蓄，同时大量的储蓄会被用在回农村老家造房子上。而随着城市化的推进，农村人口逐渐减少，农村的房子会出现大量空置，这实际上形成了巨大的资源浪费。

此外，在全国社保体系尚未一体化的情况下，由于社保账户的可携带性较差，因此流动人群在流入地加入社保的积极性不高。此外，耐用消费品如家用电器等，由于迁移时很难带走，也会制约流动人口对耐用消费品的消费需求。

我在大约十年前有过一个研究，发现流动人口在相同的社会经济特征的情况下，要比本地人的消费人均低16%-20%，所以，如果通过市民化能够让流动人口在本地安居乐业，那么消费需求将得到极大地释放，尤其是在耐用消费品以及服务消费方面，会有巨大的拉动作用。

第二个方面的作用是拉动投资。当前城市面临着看病难、上学难、房价贵等等问题。实际上，这些问题在地区间是分化的。这些问题主要在人口流入地较为突出，因为这些地方的公共服务、基础设施的供给量，与人口规模的持续增长带来的需求中间，存在着巨大差距。因此，通过户籍制度改革，公共服务按照常住人口来配置，就意味着需要在教育、医疗等方面，适应人口增长趋势来进行投资。这样的投资是能产生持续的回报的，既能够带来经济增长的动力，又能够满足人民对美好生活的向往。

因此，从消费和投资两个方面，户籍制度改革都能够释放巨大的经济增长动力。同时，这样的增长是能产生持续回报的，是与人民对美好生活向往相一致的，也与高品质的城市生活和经济的高质量发展相互呼应，同时也是实现人口规模巨大的现代化目标必然的要求。

加快公共服务均等化

关于户籍制度改革，首先需要认识到其紧迫性。尽管当前户籍制度改革有加快的迹象，但我仍然认为越快越好。应该充分认识到，存量流动人口市民化的需求十分迫切。主要原因在于，现存制度障碍对于存量流动人群的家庭和其后代，会产生极大的影响，改革推进得越快，他们的生存状况和发展的改进就越快。

其次，应重点提升学校，以及廉租房/公租房的建设。长期以来，我们对人口长期向大城市集聚的现象，缺乏科学客观的认知，导致城市的公共服务的提供，特别是教育的提供不足。其中，首先应该增加九年制义务教育和幼儿园的投入，以更好地满足人口持续增长的需求。随着高中教育的逐渐普及，城市还需要建设大量的高中。长期以来，城市对教育用地的规划存在不足，这是当前需要解决最为突出的问题。

随着市民化进程的推进，外来人口逐渐转化为本地市民，其中一些收入并不是很高的群体，迫切需要城市提供公租房/廉租房，来满足他们的需求。在公租房/廉租房供应不足的时候，就需要在城市的空间布局里，充分考虑一些低成本的居住空间，避免城市的大拆大建对低收入群体的居住空间形成挤压。

目前一些公租房/廉租房的供应，会放在城市比较外围的郊区，但大量服务业的就业岗位，往往是集中在中心城区，这就造成供应和需求空间不匹配的问题。应该说，教育和住房两个方面的空间错配，是当前最容易被忽略的问题。

第三，应充分讨论户籍制度渐进改革过程中的一些细节问题。户籍制度改革不可能一步到位地把存量外来人口全部变成户籍人口，而是一个渐进的过程。因此，有必要去讨论如何渐进的问题。比如关于积分落户制度，社保缴纳年限如果中断过，是不是可以累计；比如租住在商业性的房产里，不能开居住证明，这样的规定是否必要等等。换句话说，在改革还不能让所有人立刻获得市民身份时，对流动人口的公共服务均等化做何考虑，应该要跟户籍制度改革齐头并进。

最后，不要忽视市场和社会的力量。由于户籍制度改革的渐进性，在公共服务供给总量不足的情况下，市场和社会的力量，不管是在教育还是在住房供应上，都可以与政府的力量形成有效补充。我们在珠三角就可以看到这样的情形。在广州、深圳，一些市场供应的住房和民办学校，对公共资源形成了有效的补充。大量民间社会组织、慈善机构，对流动人口融入城市做了大量有益的工作。未来，应该对这一类市场和社会力量采取更加包容的态度，释放市场和民间的活力。