化解地方债：救助与否的权衡｜政府债争议③

21世纪经济报道记者 杨志锦  上海报道   

“债务问题已成为摆在各地政府面前重大而又亟需解决的问题，但受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决。”

今年4月，西部某省政府发展研究中心对下辖市县调研后在官网上发表的一篇简短新闻稿如是写道。省政府发展研究中心是省直属参公管理事业单位，专职从事综合性政策研究和决策咨询工作，可谓是政府机关的核心智囊。因此，前述表述引起市场的广泛关注。

在市场看来，这相当于地方首次将债务问题主动拿到台面，以期得到中央政府的救助。与此同时，是否需要中央政府出手直接救助地方债成为各方热议的话题，支持者有之，反对者也不少。

对于中央政府而言，救助有可能产生道德风险，不救助又可能出现区域性甚至系统性风险。在不断讨论中，政策基调已逐渐清晰，可概括为：“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”及中央适度帮助。

呼吁救助

类似前述西部某省政府发展研究中心的呼吁在今年多地出现。北方某省会城市今年5月发布的一篇新闻稿称，全市隐性债务规模较大，通过其他措施化解债务的余地越来越小，对“真金白银”的依赖越来越大，使得财政收支矛盾更加凸显，完成任务的压力和难度也越来越大。

西部省份某省会城市今年5月发表的《市财政局2022年工作总结》一文称，技术手段化债已基本穷尽，剩余隐性债务只能通过统筹财政资金及部分企业经营性收入等非借贷资金化解，后续完成化债任务面临较大困难。

当省会城市都在“诉苦”时，市县政府的财政平衡、债务平衡压力只会更大。西部省份某县财政局负责人表示，当地每月“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出需1.1亿，但每月财政收入只有1500万，“三保”主要依赖于上级的资金调度。

近年地方债务压力加大有特殊背景：一方面，地方偿债意愿“被动”提升。2020年永煤违约后，河南国企债券融资一度异常艰难。吸取相关经验后，地方政府反复表示“要确保公开债券不违约”。不仅城投债不能违约，原本已违约的国企产业债也要保持刚兑。

另一方面则是地方偿债能力下降，尤其是地方卖地收入大幅下降，严重削弱了地方政府的偿债能力。财政部数据显示，地方卖地收入在2021年达到8.7万亿的峰值，而2022年下降23%至6.68万亿，今年上半年同比下降20%至1.87万亿。值得注意的是，近两年的卖地收入还存在高估，因为一些地方通过城投拿地托举土地市场。

区域间出现明显分化，西部地区更严重。以省会城市为例，南京市2022年卖地收入1392亿，相比2019年下降约两成；武汉市2022年卖地收入1143亿，相比2019年下降约三成；昆明市2022年卖地收入123亿，相比2019年的916亿下降近九成。

偿债意愿的上升和偿债能力的下降之间形成一个明显的缺口，导致今年以来城投债的技术性违约案例密集增加。是否需要中央政府出手直接救助地方债由此成为各方热议的话题。

“完全靠地方财政以及地方国有企业的盈利，已经不足以覆盖利息的成本，更不要说还本，这是不可持续的。”清华大学教授李稻葵今年5月在一个公开论坛上表示。

除此之外，支持中央救助地方债的理由还包括中央和地方财权事权不匹配：分税制改革后，财权上收而事权下移导致地方财政收支矛盾突出，地方不得不通过举债来弥补收支缺口。

那么中央如何救助地方债？一个普遍的建议是，中央发行国债来置换地方政府债务。这是基于国内国际比较而来的建议：国内看，地方债务率较高，加杠杆空间有限，但中央政府负债率仍较低；国际比较看，一般中央债务占比高，地方政府债务占比低，而中国则是反过来。

中诚信研究院执行院长袁海霞对记者表示，从全球比较看，当前我国中央政府杠杆率相对较低，地方政府为政府部门加杠杆主体，而其他国家多依赖中央政府加杠杆，我国中央政府仍有加杠杆空间。鉴于隐性债务规模较大且地方政府化解能力有限，可在对债务分类甄别的前提下，开展新一轮由中央政府加杠杆的有序透明的地方债务置换，将解决债务问题的宏观成本最小化。

“当前中国地方政府债务高企的一个主要原因就是，资金用于资金需求大、建设周期长、投资回报低的公益性项目，但却用市场化方式募集资金，融资成本太高、期限太短。”中国社会科学院金融研究所副所长张明对记者表示，“因此，针对地方政府建设公益性项目而举借的债务，用期限长、融资成本低的国债来置换，这就有助于降低地方政府债务的还本付息压力，避免偿付危机的爆发。”

坚持中央不救助

国债置换地方债的建议近年来已反复被提出。时任财政部副部长许宏才2021年11月在国新办公开回应称：“至于说是不是拿中央债务来置换地方债务，这个问题我觉得要审慎研究，不是一个简单的事。我知道有些国家做过这样的事情，效果并不好，我们目前没有这样的安排，就是要把地方政府债务风险坚决防范好、化解掉。”

2015年-2018年，中国地方政府曾发行12.2万亿的债券置换贷款、非标等债务。面对今年来各种置换的建议，主导过当时地方债置换的原财长楼继伟在7月接受媒体采访时表示，通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央“坚决不救”的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险。

“我们做过债务置换，现在（债务规模）比那时越来越大，再做一次会更大，不能再做。”楼继伟说，“预计地方政府债务不会出现大规模暴雷，目前渲染地方债风险给政策施加压力的倾向有所抬头。”

楼继伟于2013年3月出任财政部部长，彼时地方债风险已开始显现，为此他任上推动了地方债的再摸底。2014年10月，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。

与前两轮审计时地方政府怕担责任、少报债务不同，地方政府在清理甄别中更愿意多报债务，因为上报的债务数据将作为确定未来置换债额度的基础：存量规模越大，获得的置换额度就越多。在2015年3月记者会上回应“融资平台可能会倾向于多报”的问题时，楼继伟坦言，“你对地方的心理摸得很准。”

据记者了解，在2014年末的地方债清理甄别时，一些省份的债务余额相比2013年6月末审计认定的规模暴增，比如中部某省份增长了160%。究其原因：一是部分省份调整了2013年审计署审计意见类型，将或有债务调整为政府债务，将审计时未统计的债务作为遗漏的政府债务补报，大量增加了政府债务；二是部分省份与金融机构在2014年第四季度突击举借债务，增加了政府债务。

“为了做大置换债券的发债基数，以及寄希望于中央拿钱帮助地方化债（像农村义务教育化债、高校化债），部分地区存在虚报政府债务的情况。同时，为确保信贷资金安全，各类金融机构也给地方政府施加压力，要求将投放给平台公司的贷款纳入政府债务范围，进入财政预算的‘保险箱’。”南方省份某地市债务办人士表示。

这从某种程度上反映了中央救助下的道德风险问题：如果中央救助地方债，地方会想办法做大债务基数；同时本身想化债，结果可能是过度举债得到奖励，反而导致债务规模继续增加。

为此，2014年9月印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号，43号文）提出，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。当时一些省份印发的贯彻文件表示，省政府对市县级政府债务实行不救助原则。

三年后的2017年末，财政部在《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中进一步表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，要坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

近年来财政部在各个场合也反复重申“打破兜底幻觉”、中央不救助等表述。值得注意的是，现任央行行长潘功胜2014年前后也参与地方融资体制改革的讨论，并发表了多篇文章。

他在一篇文章中表示，历史上处理地方债务的一般做法，是对债权人（绝大多数是国有银行）的不良资产以挂账、剥离方式处置，对当事地方财政进行整顿、训诫，重申“下不为例”，用财政上解和拨款方式进行相应处理。最终结果或由中央财政兜底（债务规模不大时），或由中央银行再贷款（规模大时）化解危机。实质上，这都是在地方政府“倒逼”下，由全社会承担最终损失。

比如上世纪90年代末部分高风险城市信用社、信托投资公司和农村合作基金会等机构吸收存款近2000亿，但这些资金大部分被占压在停产破产的乡镇企业、房地产及无偿还能力的地方公共事业项目上，导致存款人无法取款。为此中央银行通过2000多亿再贷款处置相关风险。后来很多高风险机构被关停，意味着国家和全社会承担了相关损失。

潘功胜在文中表示，尽管理论上单一制国家似乎难以隔离中央和地方债务风险，但实际上无论是财政联邦制还是单一制国家，以及诸多前计划经济转轨国家，通过上下级财政之间公开透明的规则管理，尤其是一般转移支付的公式化和规范化，趋势上都是增强地方财政的独立性。

他认为，要坚守中央政府不兜底的底线，强化多种形式的财政纪律约束，如强化中央财政对地方财政的约束、强化同级人大对预算的监督。

救与不救之间 

从理论上看，当地方政府出现债务危机时，中央政府往往会陷入“救”与“不救”的两难境地。如果救，对于中央政府而言，最大的益处在于能避免地方政府违约，有助于维持地方乃至全国经济社会的稳定，但可能引发地方政府的道德风险，即地方政府通过过度举债可享受债务短期收益，但债务成本由中央政府负担。而如果不救助，中央政府能够避免相应的财政成本和可能引发的道德风险，但代价是需要应对地方政府债务违约引发的各种冲击。

但现实的选择并非只有“救”与“不救”两个答案。早在2000年央行运用再贷款对问题金融机构救助时，时任高层就表示，中央和地方实行分税制和分级财政预算，地方政府、地方企业的金融风险，要明确主要由地方负责，要由他们想尽一切办法自筹资金，努力加以解决，不能都压到中央银行（最终还是转移到中央财政）身上。如果地方确实做了做大努力，还难以最终解决问题，甚至发生社会不稳定的情况，中央当然有责任助他们一臂之力。但是也应有个度。

换言之，中央政府并不是当“甩手掌柜”，而是适度帮助。今年8月下旬财政部部长刘昆在《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时也表示，要严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施。

换言之，地方债风险化解要压实地方责任，其原则是“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”。据记者梳理，这一表述为官方首次提及，但这一表述并非凭空出现，而是在地方债长期监管的过程中形成的，并进行了一定精简。2016年10月国办印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》提出，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。

当时只有政府对地方债风险处置负责，而2022年国办印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》提出“坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责”，增加了党委也需负责的表述。

在压实地方责任的基础上，中央也会适度支持，目前中央支持地方化债的举措逐步明朗。

据记者了解，今年6月-7月地方已上报建制县隐性债务风险化解试点方案，目前监管部门已初步批复方案及额度，特殊再融资债券或在下半年重启发行，可用于置换隐性债务，以优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。特殊再融资债券额度将超过万亿，并向12个高风险省份倾斜。

特殊再融资债券置换隐性债务的过程中，隐性债务余额减少，政府债务余额增加。“该举措债务化解成效明显，能有效缓解地方政府短期偿债压力。但该举措会推升法定债务的风险水平，中央相应要求试点地方减少项目上马、压降支出用于偿债等。此外，试点地区获得的专项债额度将减少或者没有。”西部省份某区县财政债务办负责人表示。

再如央行近期多次表示“统筹协调金融支持地方债务风险化解工作”。市场预计，央行或将设立应急流动性金融工具（SPV），由主要银行参与地方债化解，但地方获得流行性支持的前提条件是需要提供足额的资产抵质押。

粤开证券首席经济学家罗志恒近期在一次研讨会上表示，总体上中央确实要坚持不救助的原则，这是严肃规矩并压实地方责任的前提，但是当地方债务的风险达到一定程度，甚至可能产生系统性风险时，恐怕还是需要去救。

“如果直接去救的话，又可能会出现道德风险，所以如何平衡好系统性风险和道德风险是关键。比如要求救助不是无条件的，救助与问责必须同步进行。”罗志恒称。