解读：为什么特殊再融资债不影响当年财政赤字？

 21世纪经济报道记者杨志锦  上海报道  

 近期多个地方陆续对外披露了特殊再融资债的发行计划。据记者统计，截至10月17日，18个地方已发、待发的特殊再融资债券规模已达7362亿。

对于特殊再融资债对赤字的影响，市场也高度关注。据记者了解，特殊再融资专项债纳入政府性基金预算管理，因而不影响财政赤字；特殊再融资一般债纳入一般公共预算管理，但额度来自于结存限额，而结存限额其实在以往年度已纳入财政赤字，因此特殊再融资债并不影响当年财政赤字。 

赤字和限额管理

在现行财政预算中，只有一般公共预算可以列赤字，包括中央财政赤字和地方财政赤字。其中，地方财政赤字通过发行一般债弥补，中央财政赤字则通过发行国债弥补。

与此同时，赤字管理和政府债务的限额管理也有关系。目前国债和地方债都实行余额限额管理，当年余额限额等于上年限额加上中央财政赤字或地方财政赤字，二者余额要低于限额。

预算报告显示，2022年末国债余额限额、地方一般债余额限额分别为267008.35亿元、158289.22亿元，2023年全国人大通过的中央财政赤字、地方财政赤字分别为31600亿、7200亿，所以2023年末国债余额限额、地方一般债余额限额分别为298608.35亿元、165489.22亿元。

某种程度上而言，国债余额限额是历年中央赤字的累加，地方一般债余额限额则是历年地方财政赤字的累加。在二者足额发行且未超额还本的情况下，二者的余额和限额相等，但实际上二者余额低于限额。

财政部数据显示，截至2022年末，国债余额为25.9万亿，低于限额0.8万亿，这主要因为大多数年份国债净融资规模低于中央财政赤字。比如2021年中央财政赤字2.75万亿，但国债净融资额为2.32万亿，后者低于前者0.43万亿。

财政部在预算报表中解读称，中央国债余额不得突破国债限额，2022年末国债余额低于限额，主要是按照国债余额管理规定，根据库款和市场变化情况等，适当累计调减了国债发行规模，以降低国债筹资成本。

国债余额低于限额也为中央财政发力留出了空间。比如2020年受疫情冲击，国债净融资为3万多亿，高于中央赤字约3000亿，但不必进行预算调整，2022年也是如此。

 总体看，在国债余额管理制度下，只要国债余额低于上限，国债净融资规模可以根据经济形势等相机而定，既可以低于中央赤字，也可以高于中央赤字。当前国债余额低于限额0.8万亿，意味着只要2023年及以后年度国债净融资超出中央财政赤字的规模在0.8万亿以内，中央财政可在这一额度内自主发债，但如果超过这一规模，则需要全国人大或其常委会授权。

特殊再融资债额度来源于结存限额 

当前地方一般债的余额也低于限额。财政部数据显示，截至2022年末地方政府一般债债务限额15.8万亿，余额为14.4万亿，限额高于余额1.4万亿。

地方一般债余额低于限额，主要因为地方通过自有资金偿还了部分一般债，而非来自于一般债的非足额发行。从过往看，地方一般债的发行规模几乎和地方财政赤字规模相当，少有的差额主要来自于外债转贷。

西部省份某地市债务办人士称，按照监管要求，一般债到期后，原则上允许地方政府按到期本金规模发行再融资债券，但发行规模应小于到期债券本金规模，分年逐步缩减，相应形成结存限额。

 财政部在预算报表中解释称，2022年末地方政府一般债务余额小于2022年限额，主要是一些地区通过安排财政预算资金、企事业单位等原债务人资金偿还了部分存量政府债务，以及部分工程款结算后，根据实际情况相应核减了债务余额。

据记者统计，截至10月17日，18个地方已发、待发的特殊再融资债券规模已达到7362亿，其中特殊再融资一般债5800亿，占比高达78%。

重庆市财政局9月26日在当地人大常委会上所作的《关于2023年市级预算调整方案的报告》披露当地进行了多项调整，其中一般公共预算中，财政部预下达政府债券结存限额326亿元，拟发行再融资债券，全部转贷区县使用。

这并非个案。从过往看，特殊再融资债券额度来自于结存限额，因为特殊再融资债券用于偿还存量债务，这会增加政府债务余额，相应需要地方政府债务限额和余额之间有空间。而结存限额在以往年度已纳入赤字，因此特殊再融资债的发行并不影响当年财政赤字，也不需要全国人大或其常委会审议。但地方盘活结存限额发债需要中央批准。

从历史上看，2020年-2022年上万亿的特殊再融资债发行也并未影响当年财政赤字。其中，一类是用于建制县区隐性债务风险化解试点的特殊再融资债券，于2020年12月-2021年9月发行，规模合计6128亿。另一类特殊再融资债券用于奖励债务管控好的地区。2021年10月-2022年末，北京、上海、广东三省份合计发行了5042亿该类债券，用于置换隐性债务，助力三省份隐性债务清零。

在当前7362亿特殊再融资债券中，特殊再融资专项债规模为1561亿，占比约两成。据记者了解，特殊再融资专项债用于偿还有收益的项目形成的债务，纳入政府性基金预算管理，通过项目收益偿还债券本息，因此也不需要纳入赤字。

值得注意的是，特殊再融资债券和2015年-2018年发行的12.2万亿的置换债券存在明显差异：上一轮置换的是2015年之前形成的政府债务，置换前后政府债务余额不变；特殊再融资债券置换的是2015年之后违规举债形成的隐性债务，置换后隐性债务余额减少的同时政府债务余额增加。

但二者均不影响当年财政赤字。财政部原部长楼继伟2019年在一场论坛上表示，三年置换为各地节约了1.7万亿利息支出，但带来的问题是无法将债务对应到某一年的赤字。

换言之，2015年-2018年债务置换的核心逻辑在于以新预算法实施期限2015年1月1日为界，对于这一时点前认定为地方负有偿还责任的债务进行置换。对于赤字而言，这需要确定债务形成的年份，调整往年的财政赤字。