增发万亿国债+提前下达2024年地方债限额：积极财政政策“出大招”稳增长稳预期

21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道  10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，明确中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，增发国债全部通过转移支付安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。

这次全国人大常委会还表决通过了十四届全国人大常委会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定，授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额），授权期限为决定公布之日至2027年12月31日。

今年以来，我国经济在稳定持续恢复，但是需求不足的问题始终存在。10月底的这次全国人大常委会，审议通过增发万亿国债、提前下达2024年部分地方新增债务限额，无疑将进一步提振相关需求，推动我国四季度经济和明年一季度经济向好。

增发万亿国债促投资

新华社消息显示，今年以来，我国多地遭遇暴雨、洪涝、台风等灾害，地方灾后恢复重建任务较重；近年来，各类极端自然灾害多发频发，对我国防灾减灾救灾能力提出了更高要求。中共中央政治局常务委员会8月17日召开会议，研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作，提出“加快恢复重建”“进一步提升我国防灾减灾救灾能力”。为了落实该会议精神，中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。

此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。据财政部介绍，资金将重点用于八大方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。

从我国历史经验来看，此前仅有几次增发国债行为，分别是1998年发行特别国债补充国有独资商业银行资本金、1998年-2000年亚洲金融危机时期增发国债用于增加固定资产投资，和2007年发行特别国债购买外汇成立中投公司。此外，2020年还发行了1万亿抗疫特别国债。

根据我国预算法的规定，经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现需要增加或者减少预算总支出的等情况，应当进行预算调整。中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。

按照今年3月份审议通过的预算报告，2023年赤字率按3%安排，全国财政赤字3.88万亿元，其中中央财政赤字3.16万亿元，地方财政赤字7200亿元。另外，适度增加地方政府专项债券规模，新增专项债务限额3.8万亿元。

万亿增发国债用于灾后重建相关基建投资，且明确在今明两年使用，无疑将推动当前经济更好恢复，也有助于2024年经济开好头。

三季度我国经济呈现筑底回升态势，四季度有望延续恢复向好的态势，2023年我国经济有望实现5%左右的增长。不过，我国经济当前依然存在内需不足的问题，其中今年以来投资累计增速逐月下行就是例证。

1-9月份我国固定资产投资增速为3.1%，相较1-3月份5.1%的增速有明显回落，背后主要拖累因素是房地产投资的持续负增长。另外，基建投资整体保持较好增速（1-9月份增长6.2%），为稳增长政策发力的重要方向，但也呈现累计增速逐月回落的态势，背后存在地方财政收支矛盾加剧、部分地方债务压力加大等原因。

此时增发万亿特别国债，无疑将推动中国经济更快更好地向潜在增速回归。考虑到今年新增地方专项债券3.8万亿元整体要求在10月底前使用完毕、10月以来超万亿特殊再融资债券密集发行，10月下旬明确要增发国债，且市场预期2024年部分地方新增债务限额将提前下达，积极财政政策多管齐下加力稳增长。

提前下达债务限额或成为常态化机制

早在2018年12月底，当时的全国人大常委会审议通过了授权议案：一方面，授权国务院提前下达2019年部分地方政府债务限额；另一方面，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额，授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。也就是说，2018年年底审议通过的授权决定的期限为5年。

这次全国人大常委会议继续授权国务院提前下达部分新增地方债务限额，且期限仍然为5年。

继续授权在于这个机制取得积极成效。2018年以来，提前下达部分新增地方债限额，成为近五年财政政策的常规安排。提前下达来年部分新增额度，有助于各省提前进行预算安排，这部分债务资金能更好地发挥作用。若没有授权提前下达，只有等3月份全国两会审议通过当年预算报告（包括地方债额度）之后，财政部才能将各省额度下达地方，地方再经同级人大常委会审议调整预算之后，才能使用新增地方债务资金，这个周期比较长。

10月20日，国务院关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案提交十四届全国人大常委会第六次会议审议。受国务院委托，财政部副部长朱忠明作草案说明。

朱忠明介绍，建立健全提前下达新增地方政府债务限额管理制度，可以指导地方加快新增地方政府债券发行使用，保障重点项目建设进度；督促地方将债券资金纳入年初预算，规范预算管理；协调债券发行时间，均衡发行规模，合理降低融资成本。总体来说，充分发挥了提前下达制度对扩大政府投资、完善预算管理的积极作用。

根据我国立法法的规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。”

据21世纪经济报道记者了解，与授权提前下达部分新增地方债务限额相关的是修订预算法。9月初，本届人大常委会五年立法规划对外公布，其中预算法的修订列入了立法规划的“第二类项目”，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。

提前下达2024年额度，让新增地方债务资金尽快发挥效果，对于推动2024年经济平稳运行至关重要。由于2023年地方政府新增债券规模为4.52万亿元（其中，一般债券为7200亿元，专项债券为3.8万亿元），今年底可以提前下达2024年新增地方债务限额最高可达2.71万亿元。

中信证券首席经济学家明明对21世纪经济报道记者表示，中央决定增发万亿国债，今年赤字率到3.8%，这是少见的大手笔。增发万亿国债，通过中央加杠杆来满足灾后重建的需求，可以提振总需求，拉动经济增长。预计2024年财政政策仍将积极发力，地方政府收入承压的背景下，专项债规模有望保持稳定，增发1万亿国债有5000亿元将结转明年使用，通过中央财政加力来弥补地方财力不足。

粤开证券首席经济学家罗志恒对21世纪经济报道记者表示，中央审时度势，实事求是根据经济社会发展形势做出合理的预算调整，充分利用我国较大的中央财政空间。这有利于扩大总需求、提振信心和预期、增加地方可支配财政资金，为四季度和2024年的经济运行打下好的基础。2024年经济形势总体上仍将延续今年的疫后恢复态势，政策方面仍要继续实施积极的财政政策、稳健偏宽松的货币政策、继续发力的房地产政策，致力于扩大需求、提振市场信心。