评论丨增发1万亿国债的六大积极作用

罗志恒（粤开证券首席经济学家）

日前，全国人大常委会批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议草案，中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。资金将重点用于灾后恢复重建等八大方面。如何看待超预期的国债增发和预算调整？可能产生哪些积极效果？笔者认为，增发1万亿元国债有六大积极作用，兼顾了稳增长、防风险、惠民生、补短板。

一是中央审时度势，实事求是根据经济社会发展形势做出预算调整，赤字率将上升到3.8%左右，充分利用我国较大的中央财政空间。事实上，在1998年面临东南亚金融危机以及暴雨灾害时，我国也做出过预算调整。这意味着在符合法定程序的情况下，根据形势变化动态调整政策是必要的。

二是增发国债用于特定的减灾防灾建设等八大方面，有利于补短板、惠民生，充分体现了财政支出以人民为中心的发展理念。随着近年来中国基建投资快速发展，一系列大国工程先后发挥重大作用，关于基建投资空间和潜力的讨论较多。我国基建投资仍具有较大空间，尤其是在减灾防灾比如城市排水防涝、防洪建设等方面，同时我国基建投资呈现出区域结构不均衡的特点。此次资金用途针对性强，目标明确，选择了补短板、惠民生的领域，这也是财政保障国家重大战略和重点工作的应有之义。

三是有利于扩大总需求，推动经济持续向好。当前宏观经济形势总体持续恢复，但总需求不足、微观主体信心不振的问题依然存在，增发国债有利于加强基础设施建设，扩大总需求，为四季度和明年的经济运行打下好的基础。

四是有利于提振信心与预期。一段时间以来，信心不足制约了微观主体经济活动的扩张，影响了投资和消费，当前增发国债超出市场预期，释放了政府稳定经济增长的信号。

五是有利于增加可支配财政资金，推动更好地落实积极的财政政策。今年以来受制于房地产市场总体低迷等，土地出让收入继续大幅下行，政府性基金预算收入持续负增长，制约了财政支出的力度。1-9月一般公共预算收入与政府性基金预算收入和支出低于年初的预算目标。其中，一般公共预算收入与政府性基金预算收入之和两年平均增速为-4.5%；两本预算支出之和的两年平均增速仅为2.7%。

六是有利于优化债务结构，防范化解地方债务风险。从债务管理看，增发国债后赤字增加并转移支付给地方政府，缓解了地方财政压力的同时优化了债务结构。当前地方债务占比高，地方政府债务风险总体可控但部分区域存在风险，增发国债有利于从总体上优化债务结构，降低地方债务风险。

下阶段，尽快使用好国债极为关键；同时，此次国债在四季度发行完，但使用额度分为今年5000亿元、明年5000亿元，相当于国债增发不仅考虑当前，更考虑明年的经济和政策。2024年经济形势总体上仍将延续今年的复苏态势，从动能看，主要还是服务业和高端制造带动，房地产在政策作用下预计将逐步回暖但是恢复力度还要看政策的进一步加码；同时从经济周期来看，库存周期大概率已见底回升，从去库存进入到补库存阶段，对于经济增长也将起到积极作用。当然，2024年仍会面临一系列风险挑战，既有中长期和结构性因素，还有短期的房地产、地方政府债务、金融风险、就业等问题。因此，政策方面仍要继续实施积极的财政政策、稳健偏宽松的货币政策、继续发力的房地产政策，将提振市场主体信心和解决就业置于更高的位置，推出一揽子举措提振市场信心。

财政政策要有新的内涵。其一，打破赤字率3%的约束，赤字规模中由中央占主导。鉴于部分存量项目仍需要专项债继续支持，专项债规模可略低于今年，并大幅提高赤字率至4%以上。其二，财政政策以支出政策为主、减税降费等收入政策为辅，提高财政资源的使用效率。其三，推动财政政策逐步从重投资转向投资与消费并重，对部分特定群体发放现金补贴推动消费尽快回升，采取中央和地方分地区按比例承担的方式实施；逐步利用个税APP等建立起补贴群体的筛选机制和基础设施。其四，要尽快稳定宏观税负，缓解财政收支矛盾。对于对普通老百姓影响不大，但有利于绿色发展的税种可以扩围、提高税率。对消费税征收范围扩围，从目前以烟酒汽车为主扩展到高端服务业，比如五星级酒店等，同时提高消费税税率。提高资源税、环保税税率。其五，要在一揽子政策的安排下继续推进财政化债、金融化债。其六，增强非财政政策与财政政策的配合、非经济政策与经济政策的协同，增强财政政策不同方式的系统集成性，增强政策的效率效果，推动财政政策从“数量规模型”转向“效率效果型”，同时强化与市场的有效沟通。