今年地方债发行规模超8万亿创新高，余额近40万亿

21世纪经济报道记者 杨志锦  上海报道

Wind数据显示，截至10月25日，今年地方政府债券发行规模达到8.2万亿。这是地方债年度发行规模首度迈上8万亿的关口。考虑到今年新增地方债额度尚未发完以及特殊再融资债继续发行，今年全年发行规模大概率超过8.5万亿。

与此同时，地方政府债务余额也在增加。截至10月25日，地方政府债务（也称地方政府法定债务、显性债务）余额也接近40万亿。衡量地方债务风险的债务率也“水涨船高”。

值得注意的是，当前市场关注较多的地方债风险主要是隐性债务风险，化债措施也聚焦于隐性债务，比如通过发行特殊再融资债券置换隐性债务，这将缓释隐性债务风险，但客观上会使地方政府法定债务风险进一步攀升。

相关措施也已陆续推出。10月24日，全国人大常委会批准中央财政在今年四季度增发2023年国债一万亿，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，市场预计未来地方债尤其专项债的额度可能会适度收缩。

对于地方政府法定债务中占比较大的专项债，监管部门正推出多项举措。记者从多位地方财政人士处了解到，近期监管部门正组织地方在专项债穿透式系统中补录相关信息，以提升项目运营质量。

再融资债券发行放量

地方债于2009年首度由中央政府代发。当年政府工作报告提出，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。此后的2010年-2014年发行规模在2000亿-4000亿之间，均由财政部代理发行。

2015年新《预算法》实施后，省级地方政府开始独立发行地方政府债券进行举债，地方债发行规模开始大幅增加，当年发行3.8万亿。此后几年均保持着4-6万亿的规模，2021年发行规模达到7.5万亿，2022年略微有所回落至7.4万亿。

Wind数据显示，截至10月25日，今年地方债合计发行8.2万亿，相比2021年全年增长9%。其中，再融资债券发行4万亿，相比2021年增长26%。显然，今年地方债发行增加主要由再融资债券放量所致。

究其原因，今年地方政府债券到期规模大，发行普通再融资债券接续的规模增加。Wind数据显示，2023年到期的地方政府债券规模为3.67万亿，相比2021年增加1.3万亿，创出历史新高。

按照监管要求，到期的地方政府一般债券原则上允许地方政府按到期本金规模发行再融资债券，但发行规模应小于到期债券本金规模；对新预算法实施后发行的新增专项债券，到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的，允许在同一项目周期内按到期本金规模发行再融资债券。

数据显示，截至10月25日今年发行的普通再融资债券达到3.1万亿，相比2021年增长0.8万亿，成为今年地方债发行放量的主要因素。

此外，特殊再融资债券的发行也有增加。与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，2020年12月以来部分再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”，市场将其称为“特殊再融资债券”。

21世纪经济报道记者了解到，今年6-7月地方上报建制县隐性债务风险化解试点方案，地方可通过发行特殊再融资债券置换纳入隐性债务的高息非标及城投债。此后地方又上报拖欠款数据，也可以通过发行特殊再融资债券偿还。

今年10月9日开始，特殊再融资债券重启发行，用于化解地方债务风险。据记者统计，截至10月25日，特殊再融资债券的发行规模已达8403亿，相比2021年也有增加。

新增债券方面，截至10月25日，今年新增债券发行规模4.1万亿，相比2021年下降3000亿。展望看，今年新增地方债额度还有约4000亿待发行，再考虑到后续仍将有几千亿特殊再融资债券发行，今年地方政府债券的发行规模大概率将超过8.5万亿。

余额逼近40万亿

发行特殊再融资债券置换隐性债务或拖欠款后，隐性债务或者拖欠款减少的同时政府债务余额增加。

这在此前已有先例。比如2021年1月末全国地方政府债券余额258457亿元。而2020年末，地方政府债券余额为254864亿元，这意味着1月份地方政府债券余额增加了3593亿。而从发行数据看，1月并无新增债券发行。分析来看，其原因是1月特殊再融资债发行后，用于置换隐性债务，由此导致地方政府债券余额增加。

Wind数据显示，截至10月25日地方政府债券余额为39.5万亿，占各类债券总额超过四分之一，继续稳居债市第一大券种的位置。如再加上非政府债券形式存量政府债务0.16万亿，地方政府债务余额逼近40万亿。

回顾来看，地方政府法定债务的扩张主要集中在2020年-2023年。财政部数据显示，2014-2019年地方政府法定债务增长5.9万亿，年均增速6.9%。这一阶段，因为综合财力增速更高，地方政府法定债务率在2018年一度还出现下降。

但2020以来，积极的财政政策更加积极，2020年-2023年四年获批的新增地方债额度高达18万亿，约是此前5年的2倍，是同期国债额度的1.6倍。在18万亿新增额度中，专项债额度达到15万亿，占比超过八成。简言之，四年间政府部门加杠杆主要是地方政府加杠杆，尤其是专项债加杠杆。

这是应对疫情冲击的必要举措。疫情冲击之下，企业部门新增投资意愿不足，居民部门资产负债表衰退，在此背景下，只有政府部门加杠杆才能稳定总需求、稳定宏观经济大盘，进而为稳就业、稳定社会预期等创造条件。国家统计局数据显示，2022年末中国经济总量突破121万亿元，2020-2022年均增长4.5%，远高于全球1.8%的增速。

新增债大规模发行后，地方政府法定债务余额也上升至40万亿。如以衡量地方政府债务风险的债务率来看，地方法定债务率已超过警戒线。与此同时今年一些地方城投债务风险暴露，也显示地方债务压力较大。

 “总体来看地方政府债务风险是可控的，但局部地区偿债压力大，隐性债务化解矛盾比较突出，部分专项债可能成为新的风险点，债务问题叠加其他风险冲击地方政府治理效能。”一位接近监管部门的人士称。

“地方政府债券的发行主体是省级政府，因此地方政府法定债务风险不能出任何问题。”东部省份某地市债务办人士表示。

这成为新课题，相关措施也已陆续推出。近期增加了万亿国债的额度，意味着未来地方债尤其专项债的额度可能会适度收缩，以避免地方法定债务风险进一步攀升。换言之，中央发力发展，地方专注化债。

在地方政府法定债务中，专项债占比达到六成，各界关注较多。前述接近监管部门的人士称，在实际工作中，有的地方为争取专项债资金支持，对不符合使用条件的项目过度包装，专项债现金流自平衡这一硬约束的效力被削弱。这加大了地方政府债务风险的隐蔽性，政府债务偿付压力进一步凸显。

记者从多位地方财政人士了解到，近期监管部门正组织地方在专项债穿透式系统中补录相关信息，以提升项目运营质量。具体而言，在穿透式监测系统中补录新增项目和置换项目对应的项目单位信息及项目实物工作量信息，进入运营期的项目补录项目运行月报。

与此同时，今年来一些地方正推动探索建立政府偿债备付金制度。“随着规模不断扩大、投向不断拓宽，专项债项目收入构成更为复杂，主要靠政府性基金及专项收入平衡还本付息。加之项目主体多为国企，项目收益管理有待加强。设立专项债偿债备付金专户，可以更高效地利用资金，保障兑付需要。”前述东部省份某地市财政局人士称。