化解地方债务风险：央行必要时将提供应急流动性贷款支持

21世纪经济报道记者杨志锦  上海报道

地方债务化解又有了新的支持举措。

11月8日，中国人民银行行长、国家外汇管理局局长潘功胜在金融街论坛上表示“必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持。”

记者多方采访了解到，因为人民银行法的规定，央行不能直接向地方政府或城投公司发放贷款，而必须通过商业银行。与此同时，为避免道德风险，央行可能会要求地方提供抵质押物。此外，在超万亿特殊再融资债券化债及贷款置换债务的背景下，地方通过前述方式仍无法偿还到期债务的，才能申请应急流动性贷款支持，即潘功胜所说的“必要时”。

在此次论坛上，潘功胜还分析了中国政府债务的形势，并提出了其他化债举措。比如推动地方出售资产、严控高风险地区新上项目、推动融资平台转型等。

地方债务的两大特点

今年以来，地方债务风险成为市场关注的焦点。7月24日召开的政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。10月30日至31日的中央金融工作会议指出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

潘功胜表示，总的看，我国政府的债务水平在国际上处于中游偏下水平，中央政府债务负担较轻。

Wind数据显示，当前中国国债余额28万亿，地方政府债务余额40万亿，中国法定政府债务（包括中央与地方）的负债率（债务余额/经济总量）约为53%左右，低于国际通行的60%警戒线，也低于主要经济体和新兴市场国家水平。

但地方政府的杠杆较高。如以衡量地方政府债务风险的债务率来看，地方法定债务率已超过警戒线。总体而言，中国政府债务呈现出地方政府杠杆高、中央政府杠杆低的特点。

在此背景下，“优化政府债务结构”的方向自然是提高中央杠杆、控制地方杠杆。此前市场的建议是中央发国债置换地方债，也就是动存量，但今年万亿国债的增发显示，未来新增政府债额度将向国债倾斜且适度压缩地方债额度，即以增量带存量。

潘功胜还表示，地方政府债务有两个特点。一是主要用于基础设施投资，一般有实物资产支持，对当地经济发展产生了较好的正外部性。二是大部分地方政府债务主要集中于经济规模较大、经济增长较快的省份，他们有能力自行化解债务。

其中前一特点已为各方广泛关注到。一位接近监管部门的人士也表示，与一些国家的政府债务主要用于消费性支出、缺乏自偿性的特点不同，中国地方债主要用于项目建设，各级地方政府在负有债务的同时，也持有更大规模的国有资产。

官方数据显示，2022年地方国有企业资产总额230.1万亿元、负债总额145.0万亿元、国有资本权益72.9万亿元，平均资产负债率63.0%。如果加上行政事业性国有资产，地方非金融国有资产总额接近300万亿。

严控高风险地区新增项目

后一特点则指向区域间的债务结构问题。既然“经济规模较大、经济增长较快的省份有能力自行化解债务”，那么防范化解地方债务风险就需要适当帮助弱资质的地方。但问题也随之而来，即如何避免道德风险。

今年8月下旬时任财政部部长刘昆在《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时也表示，要严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施。

换言之，地方债务风险化解要压实地方责任，其原则是“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”及中央适度帮助。据记者梳理，前述表述为官方首次提及，潘功胜此次提出的思路也与前述原则契合。

潘功胜表示，今年以来，金融部门已会同有关部门采取多项措施，积极支持地方政府稳妥化解债务风险。一是严肃财经纪律，推动地方政府和融资平台通过盘活或出售资产等方式，筹措资源偿还债务。二是对于债务负担相对较重的地区，严格控制新增政府投资项目。

据记者统计，截至11月7日，共计有25个地方披露特殊再融资债券发行计划，规模已超1.2万亿。本轮特殊再融资债券主要用于偿还拖欠款、高息非标及到期城投债券，以缓释地方债务风险。

和新增地方政府债券一样，特殊再融资债券也会增加政府债务余额。在新增地方政府债券额度的分配中，债务风险高的地方额度少，而特殊再融资债用于化解债务风险，风险高的地方额度多。为了避免债务风险进一步积累，获得特殊再融资债额度的地方后续新增债额度将减少或没有，同时控制项目上马。

“特殊再融资债置换化债成效明显，能有效缓解地方政府短期偿债压力。但该举措会推升法定债务的风险水平，相应要试点地方减少项目上马、压降支出用于偿债等。”西部省份某区县财政人员表示。

潘功胜还介绍，金融管理部门出台相关政策，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险、严控增量债务，并建立常态化的融资平台金融债务监测机制。

据记者了解，近期金融系统尤其银行支持地方债务化解的工作也已启动。银行参与地方债务化解大致可分为两种情况：一是对本行贷款展期降息；二是债务置换。

实际上，2019年以来金融机构就通过展期置换缓释隐性债务风险，但有诸多限制条件。新一轮的展期置换则呈现新的特点：一是展期置换的范围有所拓展；二是主要由国有大行参与；三是置换的形式发生变化，此前可以通过贷款、城投债券、资管产品置换到期的债务，但新一轮置换主要是通过贷款置换到期的城投债券及非标。

设立应急流动性贷款支持地方债务化解 

在超万亿特殊再融资债置换和银行贷款置换的背景下，地方政府的债务风险将得到明显缓释。但当前卖地收入仍在下降、地方财政收支平衡压力有增无减，如果上述举措还是无法解决地方即将到期的债务压力，尤其是城投债券的偿付，地方可以向央行申请应急流动性贷款支持。潘功胜表示，“必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持。”

现行中国人民银行法规定，中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。

正常情况下，央行不能向地方政府及城投提供贷款，而必须通过商业银行，因此应急流动性工具支持有点类似于再贷款。据记者了解，为避免道德风险，央行可能会要求地方申请应急流动性贷款时提供抵质押物。

潘功胜还表示，支持地方政府通过并购重组、注入资产等方式，逐步剥离融资平台政府融资功能，转型成为不依赖政府信用、财务自主可持续的市场化企业。

据梳理，2014年印发的43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）就提出“剥离融资平台公司政府融资职能”。2017年以来重庆、湖南、陕西、山东、甘肃等省份相继印发了融资平台转型方案。总的方向上，对空壳类城投要撤销；对兼有公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有企业；对于有竞争力的城投公司转型为一般经营性企业。

“虽然近几年来各地平台公司一直在努力探索转型，但实际效果依然不佳。相反，平台公司在转型的过程中需要正视地方债务压力巨大、平台造血机制不足、缺乏经营能力、地方人才管理机制不合理以及平台运作体制不顺等方面的问题，解决这些难题并非易事，因此融资平台转型是一个长期的过程。”现代咨询董事长丁伯康表示。

丁伯康认为，建立“背靠市长、面向市场”的新型政企关系，是有效化解存量债务，推进融资平台转型的关键。所谓“背靠市长”，就是需要政府给予平台公司更多优质的国有资产和城市资源，通过资产整合和重组，将经营性资产尽可能全部注入平台公司；所谓“面向市场”，首先需要平台公司明确自身转型发展的市场定位和方向，从多方面着力打造、实现转型。