江苏：2018年及以前年度1041.9亿结存限额被收回，获批261亿结存限额用于偿还存量债务

21世纪经济报道记者 杨志锦  上海报道

10月以来，地方开始发行特殊再融资债券，截至11月29日，各地拟发、待发规模合计达1.37万亿。与此同时，各地特殊再融资债券的额度情况也引起市场广泛关注。

据江苏省政府网，江苏省十四届人大常委会第六次会议11月28日审议了省政府提交的《江苏省2023年省级预算调整方案（草案）》。此次调整主要背景是地方政府债务限额调整。

预算调整方案披露，根据国家关于依法用好存量债务限额的有关要求，近期财政部收回江苏省2018年及以前年度形成的结存限额1041.90亿元，其中一般债务限额611.40亿元，专项债务限额430.50亿元；重新下达江苏省债务限额261亿元，用于偿还存量债务，其中，一般债务限额116.70亿元，专项债务限额144.30亿元。

特殊再融资债用于偿还存量债务，实际用途一般用于置换隐性债务。发行特殊再融资债券置换隐性债务后，隐性债务减少的规模和政府债务余额增加的规模相等。这就要求地方政府债务余额低于限额，相应才有置换的空间。

从过往看，特殊再融资债券额度来源于结存限额。根据现行的政策规定，地方政府债务余额实行限额管理，地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。地方债务结存限额，就是地方债务余额小于限额的部分，主要是各地为控制债务风险水平，通过加强财政收支管理，安排财政资金偿还到期债券，减少地方债务余额，相应形成的限额空间。

江苏省此次预算调整报告有三个关注点：一是盘活的结存限额是2018年以前的。江苏省决算报告显示，截至2018 年末，江苏省政府债务余额13285.55 亿元，低于限额1482.75亿元。此次财政部收回江省2018年及以前年度形成的结存限额1041.90亿元，占到该省当时结存限额的七成。

从全国层面来看，2018年末全国地方政府债务余额184618.67亿元，当年地方政府债务限额为209974.3亿，限额与余额的差值约2.5万亿，其中一般债、专项债的差值分别为1.3万亿、1.2万亿。

今年发行特殊再融资债券盘活的限额和去年明显错开。去年9月7日召开的国常会表示决定，依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。各地要在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。即去年发行专项债用的是2019年以来的结存专项债限额，而今年发行特殊再融资债券用的是2018年及以前年度形成的结存限额，包括一般债、专项债结存限额。

二是江苏省回收的限额明显大于收到的限额，这是因为差额需调剂到其他省份。比如内蒙古自治区财政厅数据显示，截至2022年末内蒙古地方政府债务限额和余额之间的差值约320亿。目前内蒙古已发行的特殊再融资债合计超1000亿，超过前述差值，应是收到了新的结存限额。

三是江苏省发行的特殊再融资债和获得的结存限额一致，意味着江苏特殊再融资债券已发行完毕。江苏省10月下旬成功发行261亿特殊再融资债，其中一般债116.7亿元、专项债144.3亿元，和预算调整报告披露的额度一致。

此外，重庆市也披露了获得结存限额的情况。重庆市《关于2023 年市级预算调整方案的报告》披露当地进行了多项调整，其中一般公共预算中，财政部预下达政府债券结存限额326 亿元，拟发行再融资债券，全部转贷区县使用；政府性基金预算中，财政部预下达政府债券结存限额400亿元，拟发行再融资债券，全部转贷区县使用。

从发行看，重庆市目前共发行726亿特殊再融资债券额度，其中一般债421.9亿元、专项债304.1亿。对比来看，总额度和预算调整报告的额度一致，但一般债、专项债额度有出入。

拉长时间看，历史上有过两轮地方债置换：第一轮是2015年-2018年，通过发行置换债券置换非地方政府债券形式的存量债务，置换规模超12万亿；第二轮是2019年-2022年，通过发行特殊再融资债券置换隐性债务，置换规模约1.1万亿。

和2015年-2018年的置换一样，特殊再融资债券置换隐性债务也能降低地方债务利息负担、拉长债务期限。但第二轮置换和第一轮置换也有明显不同，即所置换的债务性质出现明显变化：第一轮置换的是2015年之前形成的非政府债券形式的政府债务，置换前后政府债务余额不变；第二轮置换的是2015年之后违规举债形成的隐性债务，置换后隐性债务余额减少的同时法定债务余额增加，地方法定债务率有所上升。

近期发行特殊再融资债券偿还存量债务的操作性质和第二轮置换相似，也会增加债务余额。

财政部11月29日披露的数据显示，截至2023年10月末，全国地方政府债务余额40.1万亿元，相比上月末增加1.3万亿元。从发行来看，当月新增地方债仅发行0.4万亿。其余部分因为特殊再融资债发行后，用于置换隐性债务，由此导致地方政府债券余额增加。