政治局会议“先立后破”新信号：强化宏观政策逆周期和跨周期调节 防范经济失速风险

21世纪经济报道记者 缴翼飞 李莎 北京报道

12月8日，中共中央政治局召开会议，在分析研究2024年经济工作时，总基调除了延续了去年提到的“稳中求进”，同时提出“以进促稳、先立后破”。

受访专家普遍认为，“先立后破”意在避免“一刀切”，意味着后续在经济工作的总体推进中，新机制与新模式的建立的优先级将显著提升，破旧工作和破旧影响将会有所控制，在防范经济失速风险的情况下推进高质量发展与结构性改革。目前中小银行、地方债、房地产风险整体可控，化解风险工作或将更加温和稳健。

“先立后破”防范失速风险

相比往年的政治局会议，“以进促稳、先立后破”是对于下一年经济工作总基调的新措辞。按照惯例，在政治局会议召开之后不久，将召开中央经济工作会议对2024年经济领域重点工作进行部署。

“稳中求进和以进促稳中的两个‘稳’的含义是不同的。” 中国银河证券首席经济学家、研究院院长章俊告诉21世纪经济报道，稳中求进，是以短期内的“稳”来推动中长期的“进”，即通过宏观政策调节来确保短期内经济平稳增长，在此基础上来逐步推进中长期结构性改革和经济转型。“以进求稳”新提法是以短期内加快“进”来实现中长期的“稳”。 目前提出“先立后破”，是“稳”和“进”的结合，一方面通过加大逆周期和跨周期调节来避免旧动能失速来确保短期的“稳”，另一方面通过加快经济转型来启动新动能来实现长期内的“稳”。而且强调“立字当头”，其实践意义就是要把完善既有的体制机制放在首位，接下来在二十届三中全会上可能会出台全方位深化结构性改革来推动高质量增长。

实际上，“先立后破”并不是首次被提及的工作方法论。早在2021年7月，政治局会议提到“纠正运动式‘减碳’，先立后破”；2021年12月，中央经济工作会议提出“必须坚持稳中求进，调整政策和推动改革要把握好时度效，坚持先立后破、稳扎稳打”。

“从中长期看，中国经济面临累积问题化解期、新兴动能培育期、经济转型阵痛期带来的‘新三期叠加’，意味着改革和宏观调控的难度加大，而先立后破有利于降低‘新三期叠加’带来的失速风险。” 粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示，目前经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，需要新动能的支撑，例如从投资为主转向消费为主，从传统产业转向高科技产业，从关键领域被“卡脖子”到补链强链、自立自强等。但累积问题的化解和新兴动能的培育并非一蹴而就，需要一个过程，期间可能面临经济转型的阵痛，例如新旧动能未及时接续、创新驱动的产业发展相比债务驱动的规模扩张难度更大、产业转型升级过快带来的新旧公司与岗位更迭等，都是需要关注和解决的问题。

中信证券首席经济学家明明告诉21世纪经济报道，“先立后破”首次提置于总基调的地位，表明经济规律指导边界进一步拓宽，新旧动能转换关系得到高度重视。一方面，近些年我国结构改革与部署调控取得显著成效，高水平制造业与服务业等增量表现较为亮眼。另一方面，传统资源、制造业与基础服务业仍然在周期中展现了坚实韧性，对总量贡献功不可没。中小银行、地方债、房地产风险整体可控，化解风险工作或将更加温和稳健、久久为功。

中国发展研究基金会理事长、国务院发展研究中心原副主任张军扩也表示，市场需求不足的问题在短期内都很难有效缓解，各项扩大内外需求的支持政策力度不能放松，以进一步巩固经济回升向好的态势。同时，还要努力推进一些重要改革事项，比如以管资本为主加强国有资产监管、建立城乡统一的建设用地市场，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、改革完善宅基地制度并赋予农民更多财产权利、打破对非公有制经济企业各种隐形壁垒和隐形歧视等。通过深化重点领域改革，来进一步释放内需潜力，也能提振市场主体信心。

房地产领域重在“慎破”

2021年以来，作为国民经济支柱产业的房地产行业持续偏弱运行，以及由此带来的经济下行压力以及化解方式，都是接下来 “先立后破”所不可忽视的重要内容。

“在以高新技术制造业等为代表的新动能全面壮大之前，作为传统经济增长动能的代表，房地产行业不能下行过快。” 东方金诚首席宏观分析师王青向21世纪经济报道记者表示。

在王青看来，房地产的“立”与“破”，关键是要把握好次序和力度，否则伴随房地产行业过快下行，进而对投资、消费信心形成全面冲击，宏观经济会出现总需求不足问题，新动能行业也会因订单不足而减速，房地产市场风险还可能会蔓延至金融、财政等领域，甚至有可能酿成系统性风险。

回到房地产行业本身亦是如此。作为当前房地产行业的主体，商品房市场长期以来存在房企“高负债、高杠杆、高周转”经营、资产负债快速扩张、一些城市房价过高等问题。

中国社会科学院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强对21世纪经济报道记者表示，当前，房地产领域的“破”是要打破过去“三高”的房地产开发模式。“立”主要是在供求关系发生重大变化的情况下，推动保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施“三大工程”建设，建立起房地产发展新模式。

“但在‘三大工程’行业占比达到一定水平之前，要遏制商品房市场过快下行的势头。这是避免房地产行业整体过快下行的一个重要发力点。”王青说。

王业强也认为，房地产的“破”必须建立在“立”的基础上，在确保房地产市场不发生系统性风险的前提下，通过新旧机制并行，在市场稳定的条件下逐步由旧的制度机制过渡到新的制度机制。

从“保交楼”政策推出，到修复地产融资的“三支箭”政策，再到今年各地全面推进“认房不认贷”、陆续放开限购限售、降低首付比例和房贷利率，房地产政策持续优化，但政策环境仍然偏紧。

在王青看来，政策宽松力度相对较弱，是本轮房地产下行周期明显超过以往的一个主要原因，而这在当前房贷利率持续处于偏高水平等方面集中体现出来。

中银证券首席经济学家徐高接受21世纪经济报道记者采访时指出，在中央政治局会议明确当前政策以“改善社会预期，巩固和增强经济回升向好态势”为目标，并“要增强宏观政策取向一致性”的时候，地产政策还需往宽松方向做较大幅度调整，才能真正落实中央政治局会议的要求。

“地产政策（尤其是地产开发商的融资政策）接下来会往宽松方向走多远，高度影响2024年我国经济的走向，以及各界的预期和信心。”徐高说。

王青判断，在明年将着手推进“三大工程”的前景下，房地产投资降幅有望收窄至-5.0%左右，房地产行业低迷对宏观经济的拖累效应趋于收敛。但这也意味着2024年房地产行业出台强刺激措施的可能性在下降，房地产行业将继续处于调整阶段。这也是12月8日中央政治局会议强调，2024年要继续“加大宏观调控力度”的一个原因。

着眼于引导房地产行业实现软着陆，王青认为接下来政策面要在需求端继续用力。一是在因城施策原则下，有序放松一线及重点二线城市限购措施，满足刚性和改善性住房需求。二是继续引导新发放居民房贷利率下调，这是扭转楼市预期、提振市场信心的关键一招；三是通过全面推行“带押过户”等方式，进一步激活二手房市场，同时部分地区可以考虑对房地产交易环节实施更大幅度的税费减免。

在供给端，王青认为，当前的关键是要切实加大银行对房地产行业的支持力度，有效缓解重点房企信用风险。这对现阶段改善市场预期具有重要意义。

除此之外，王业强认为，房地产领域防风险是政策优化调整的一个重要方向，如房企债务风险、期房烂尾风险。因此，要做好“保交楼”工作，加强对房企的预售资金监管，防止期房烂尾，保障购房者的合法权益；也要防止健康房企出现流动性紧张，一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求，这也是政策优化调整的重要内容。

新动能需要兼顾“稳”和“进”

除了在体制机制，新动能、新产能的培育以及传统产业的升级转型也是“先立后破”的另一个重要方面。

以汽车行业的新能源转型为例，中国汽车工业协会最新数据显示，1-11月，汽车产销均实现两位数的同比增长，其中新能源汽车市场占有率进一步提升至30.8%。11月当月的新能源汽车产销更是首次共同超过百万辆。2023年汽车出口有望达到480万辆，成为世界第一大汽车出口国。

“我国汽车行业在新能源转型大潮中的亮眼表现从2020年一直延续到现在。但在汽车行业取得历史性突破的时候，我国近期经济表现仍显疲弱，也恰恰说明了我国宏观政策既要推进‘立’，更要防止‘破’。在市场已经做好了‘立’的时候，我国宏观政策需要纠偏不恰当的‘破’，守住中国经济的存量，同时促进‘立’，培育更多的新增长点，我国经济才能实现高质量发展之要求。”徐高说。

中国国际经济交流中心首席研究员张燕生在接受21世纪经济报道采访时也指出，中国外贸在明年的恢复应该会显著好于今年，但目前表现亮眼的“新三样”可能会在明年遭遇贸易摩擦和贸易冲突。当务之急是要解决潜在的产能过剩问题，形成有序出口的协调机制。

“如果‘新三样’卖不出好价格，企业就无法获得更多的经济剩余，缺少研发资金来源，更无法推动中国的数字化绿色化转型升级走向高增值。所以，一定要警惕产能无序扩张，建立公平竞争、有效发展的国内秩序是中国现在必须下功夫解决的问题。”张燕生说。

值得注意的是，我国已经明确了“到2035年基本实现新型工业化”的目标，今年9月份召开全国新型工业化推进大会之后，广东、江苏、河南、江西、陕西、重庆等多地已经相继召开推进新型工业化相关会议。

比如，河南明确要抓好传统产业提质发展、新兴产业培育壮大、未来产业抢滩占先和产业基础能力建设、生产性服务业发展等；重庆将进一步加大本地企业培育，加强优质企业招引，主动承接产业转移；浙江将大力培育世界级数字产业集群，加快发展高端软件、智能物联等优势产业，全力抢占人工智能、先进计算、数据要素等新赛道。

中国社会科学院经济研究所所长黄群慧告诉21世纪经济报道，新型工业化之“新”体现为数字技术和绿色低碳技术主导的产业创新发展，加快构建现代化产业体系。这要求推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，推动战略性新兴产业融合集群发展，构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，促进数字经济和实体经济深度融合，优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。

黄群慧进一步提醒，新型工业化进程中的技术升级转型会带来的就业岗位转换以及由此而产生的收入差距扩大问题，要注意避免现代化进程中“极化效应”，不能一味地单纯从技术转型升级、制造业高级化考虑加快推进新型工业化进程，技术创新不仅要注重经济效益，还必须兼顾环境效益和社会效益，新型工业化应该是创新驱动的、可持续的、包容的工业化，在推进制造业高级化、数字化转型升级过程中，要注意到这个过程的包容性，使得更多人群参与到新型工业化进程，同时通过分配制度的完善使得全体人民都能够分享到现代化产业体系建设的成果。