评论丨2024年经济工作的五个关键词和四条主线

赵伟（国金证券首席经济学家）

中央经济工作会议12月11日至12日在北京举行，总结2023年经济工作，分析当前经济形势，部署2024年经济工作。

中央经济工作会议为当年12月中央政治局会议中经济工作部分的“详解版”，和次年政府工作报告的“前瞻版”，从中可知次年经济工作部署思路。

2023年中央经济工作会议可归纳为五个关键词、四大经济工作主线。较过往几年，本次中央经济会议更为言简意赅，“发展”“高质量”“改革”“安全”“产业”为通稿五大高频词。五大高频词亦对应会议提及的2024年重点经济工作，即推动产业转型升级、消费投资良性循环、持续防范重点领域风险、深化重点领域改革四大经济工作主线。

四条经济工作主线

首先，以科技创新引领现代化产业体系建设，推动产业转型升级。政策对产业转型升级的重视度、支持力度或持续提升，在央地领导调研、10月中央金融工作会议中均有体现。年初以来，央、地领导针对战略新兴、先进制造业密集调研，重点强调科技创新、产业升级等。10月的中央金融工作会议中也多次提及，“加强对新科技、新赛道、新市场的金融支持”，将“更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业”等。后续央行等部门召开的金融机构座谈亦再度强调落实，要切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务，把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造等领域。

其次，着力扩大国内需求，形成消费和投资相互促进的良性循环。消费和投资相互促进的良性循环或是2024年挖掘消费潜能的重点方向。消费和投资相互促进的良性循环或有两层含义，一方面，需求端，发挥政府投资的带动放大效应、完善投融资机制，支持新基建、新动能等，以投资带动消费；另一方面，供给端，通过设备更新、相关设施建设等提供高质量产品和服务，以高质量供给带动潜在消费释放。

第三，持续防范重点领域风险，同时加快“三大工程”落地。地产销售的低迷叠加库存高企，房企投资意愿或受到较长时间压制，2024年房地产投资增速或仍难回正。在此情况下，防风险或从两方面发力，一方面，加大政策支持“一视同仁满足不同所有制房地产企业的合理融资需求”、持续推进重点地区隐债化解、中小金融机构风险化解工作；另一方面，防止地产投资“硬着陆”，加快“三大工程”项目落地、对冲地产拖累。据测算，“三大工程”年均投资规模或在1.2万亿元左右，2024年其实物工作量的形成进度取决于政策节奏及资金到位情况。

第四，深化重点领域持续推进，以金融监管、金融机构改革，国企深化改革、民企相关制度改革为表征，背后均是政策加大对实体经济发展、经济转型升级支持力度。年初以来，各重点领域改革持续推进；金融监管机构体系由“一行两会”转向“一行一局一会”，金融体系建设亦聚焦为产业转型升级赋能；新一轮国企改革开启，聚焦科技自立自强等提高核心竞争力；促进民营经济发展壮大升级为顶层规划，并从营商环境、政策支持、法治保障等六方面，出台31条举措推动民营经济发展。2024年，上述重点领域改革或进一步深化落地。

以进促稳、先立后破的多层内涵

总量政策方面，与不久前召开的12月中央政治局会议相比，中央经济工作会议稳中求进工作基调不变，新增对当前经济修复客观研判和更为详尽的经济政策部署。会议总结当前经济修复的四大“堵点”，“主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多”，针对上述困难、挑战，2024年经济工作“以进促稳”，在“稳预期、稳增长、稳就业”三方面“促稳”，在“转方式、调结构、提质量、增效益”求“进”；针对“部分行业产能过剩”“风险隐患仍然较多”，要“先立后破”，经济转型升级、过剩行业出清过程中，亦注重防范风险隐患。

具体来看，“以进促稳”“先立后破”或有多层内涵。

持续防范化解风险企“稳”的同时，更要以进促稳、先立后破求“进”。会议提及“以进促稳”，一是产业链供应链韧性和安全的“稳”，需要“高水平科技自立自强”“科技创新引领”等产业升级转型的“进”为支撑；而此前，10月中央金融工作会议对金融业的“稳中求进”已明确指出“加强对新科技、新赛道、新市场的金融支持”，将“更多金融资源用于促进科技创新、先进制造”等。二是“十四五”规划中新基建等优质项目或可提前推进，以配合财政资金加力，缓解“钱等项目”堵点。

“先立后破”亦是“稳中求进”的具体体现。2021年底中央经济工作会议提出政策和改革推进要“坚持先立后破、稳扎稳打”。本次会议再度提及，一方面或是对经济转型的政策指引，转型要“逐步实现，不能脱离实际、急于求成”。当前，房地产行业持续低迷，与土地财政、地方债务等领域风险交织，而保障性住房建设、央地财政体制改革、政府债务管理机制优化等防风险的长效机制尚处完善建立过程；在此情况下，政策推动经济转型升级要“先立后破”，“深化重点领域改革”加速推进的同时，“持续防范重点领域风险”防止“未立先破”。另一方面或指向改革转型过程中，要先完善相关政策、制度，在此基础上再进一步推进具体举措落实等。

增强宏观政策协调，稳预期、提振信心

会议稳预期、提振信心的决心坚定，进一步强调增强宏观政策取向一致性。把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，加强经济宣传和舆论引导，唱响中国经济光明论。

信心不足、预期不稳是当前经济曲折修复的症结之一。年初以来，提振信心在经济研讨相关中央政治局会议中均有提及，4月中央政治局会议提出“提振经营主体信心”，7月中央政治局会议提出“提振投资者信心”。本次会议在政策层面强调“增强宏观政策取向一致性”，体现出中央对市场信心的重点关注，且以稳定政策预期为基础，“加强经济宣传和舆论引导”，通过宣传引导、沟通交流如部委座谈会、新闻发布会等提振市场信心。

宏观调控方面，会议新增“加强政策工具创新和协调配合”，“加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合”。一方面，指向后续财政、货币政策或加强协调、创新政策工具支持稳增长。2022年央行PSL支持、政策性开发性银行配合成立政策性开发性金融工具等正是财政货币协同、创新政策工具的典例。另一方面，或指向多部门政策需“形成合力”“强化统筹”，财政货币等宏观调控政策将更注重与稳就业、科技产业创新、区域协调、绿色环保等重点领域改革推进相配合。

具体来看，财政政策方面，会议在“适度加力、提质增效”基础上，新增强调用好财政政策空间、优化财政支出结构。当前财政政策空间更多存在于中央层面，10月中央调增万亿国债将赤字由3%调增至3.8%，2024年中央或继续加大对地方财政支持，适当调增赤字、“准财政”等均是潜在资金补充途径。“提高资金效益和政策效果”与“经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献”相呼应，或指向后续财政资金更多倾斜于债务负担较小，项目储备较多、质量较高的经济大省，而非切块划分。

“优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障。合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”等或意味着，2024年中央、地方财政资金或进一步加大对地产“三大工程”等重大战略任务支持，且专项债用作资本金范围拓展可进一步提高财政资金乘数效应。与棚改项目具备地方财政资金、专项债，和PSL、政策性银行信贷支撑相比，当前地产“三大工程”落地进度可能受地方财政资金缺位掣肘。“优化支出结构”，“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”指引下，后续中央财政资金、地方专项债等或加大对城中村改造、“平急两用”公共基础设施和保障性住房建设的资金支持，加快项目落地。

除了总量“适度加力”、结构支出优化外，2024年财政“提质增效”亦需稳增长项目储备匹配支持。2022年各地财政审计报告显示，项目准备不足是影响专项债资金落地的重要原因之一，意味着财政资金发挥应有效力亦需优质项目和充足准备配合。2023年前9月，地方基建类项目月度审批规模近2500亿元，低于2022年月均近6200亿元的审批规模，或指向缺乏项目储备等也对财政资金发力产生掣肘。后续财政资金充足的情况下，提前储备申报项目、加大项目前期要素支持，重点支持“十四五”规划的水利、交通优质项目等或是加快实物工作量落地关键。

总结而言2024年财政稳增长，仍需观察三方面政策配合：

其一，防风险与稳增长政策配合。过往经验显示，2019年及之前，地方国有企业“加杠杆”带动基建投资提速；2020年以来，地方隐债化解工作推动下，预算内财政资金投资成为基建资金的重要来源。当前，新一轮地方债务化解加速落地，部分化债重点地区投资能力或受限。在此情况下，经济大省如何挑大梁、为投资做出更大贡献仍需观察。

其二，央、地财政发力配合。当前百城土地成交溢价率和规模仍较低迷，地方建设资金或仍需增量政策补充。除了中央加码之外，“准财政”也是潜在途径之一，或可作为储备政策，适时加码。历史经验来看，稳增长承压下，政策性银行新增信贷占当年新增社融比例可突破15%，且金融工具流程灵活、投放较快。

其三，财政资金与项目配合。缺乏项目储备等也对财政资金发力产生掣肘。财政资金充足的情况下，提前储备申报项目、加大项目前期要素支持，重点支持“十四五”规划的新基建、新赛道等优质项目等或是财政资金“提质增效”的关键。