专访中国国土经济学会理事长肖金成：破除行政壁垒是都市圈建设关键

南方财经全媒体记者 李金萍 深圳报道

都市圈迎来新队伍。

12月10日，广东省一口气官宣五大都市圈，广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈正式亮相，同时，广州都市圈、深圳都市圈正式入选国家级都市圈队伍，也成为GDP将超5万亿的都市圈。

近年来，随着一省独大城市出现，区域发展不平衡的问题日益显现，包括交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等。

都市圈，由核心城市辐射周边地区，实现区域一体化发展的方式，正成为全国多地谋划区域发展的重要方向。

我国为何需要建设都市圈？都市圈建设将为圈内城市带来哪些发展机遇？都市圈建设的关键是什么？究竟如何建设？在广东都市圈发布之际，南方财经全媒体记者专访中国国土经济学会理事长肖金成，就上述问题进行探讨。

中国国土经济学会理事长肖金成

《南方财经》：都市圈是发挥核心城市影响力的区域经济形态，广东省一次发布五大都市圈发展规划，如何理解都市圈？

肖金成：在探讨都市圈的时候，我们需要首先理清都市的概念。

按照国务院对城市的分类，城市按照人口规模进行划分，城市常住人口100万-300万，为II型大城市，人口300万—500万，为I型大城市，I型大城市对周边地区产生较大影响。影响分为极化效应和辐射效应。极化效应，指包括人口在内的各种经济要素单方向向核心城市集聚，导致的结果是核心城市发展加快，而周边欠发达愈加萧条、凋敝。辐射效应则与之相反，核心城市的经济要素向周边地区流动，带动周边城市和农村加快发展。

根据研究和测算，城市规模不同，对区域带来的影响也不同。当人口低于300万的时候，极化效应大于辐射效应，第二阶段，当300万到500万的时候，极化效应和辐射效应基本相同，第三阶段，当人口超过500万的时候，辐射效应大于极化效应。

同时，随着城市规模的扩大，辐射范围也随之扩大，辐射半径由核心城市的人流、物流、资金流、信息流等多维度测算得出，核心城市的辐射半径不超过150公里。

如此说来，都市圈是由核心都市和周边受其影响的区域组成。在城市发展过程中，核心城市对周边城市的影响也会发生变化。极化效应或者辐射效应的大小也会随着核心城市的规模变化而发生变化。本次发布的都市圈范围半径均小于150公里，说明很多地方受到多个城市的影响，比如东莞，处于广州和深圳两座城市中间，这次划入到深圳都市圈内，但不可否认东莞也受广州的影响。香港未划入深圳都市圈，但是香港和深圳的相互影响作用也需要重点关注。

《南方财经》：既然核心城市在市场情况下可以对周边区域产生影响，为何需要规划建设都市圈？将为深圳都市圈中的核心城市深圳带来哪些机遇？东莞和惠州带来哪些机遇？

肖金成：都市圈理论认为，只要有都市，肯定会出现都市圈，但我认为这是自然形成的都市圈，可谓之市场化都市圈，不是现代意义上的都市圈，现在政府通过编制规划，有利于形成现代化都市圈。

因为现代化都市圈可以解决城市发展带来的两方面问题。

一方面，现代化都市圈可以解决区域发展不平衡，解决大城市的虹吸效应。

目前，我国很多省份一市独大，周边城市很难发展，即大量经济要素流向都市圈的核心城市，造成核心城市的规模越来越大，而周边城市的发展缓慢。同时，各城市的发展规划范围都很大，相邻城市不可避免地出现对经济要素的竞争甚至是恶性竞争，造成资源浪费和重复建设。

另一方面，也对核心城市带来很大压力甚至出现大城市病，即大量人口涌入，但是城市空间有限。比如过多人口涌入，会造成房价过高、交通拥堵、环境恶化等，城市治理压力巨大，进而影响城市可持续发展。

深圳作为深圳都市圈的核心城市，常住人口超过1000万，同时也是人口密度最高的城市之一，发展空间不足的问题尤为明显。

通过都市圈的科学规划，打破行政边界，促进都市圈的产业结构更加合理，空间布局更加合理，城市体系更加合理，核心城市和周边城市形成协同发展的格局。一方面，疏解核心城市的人口、产业等经济要素向周边城市流动，缓解核心城市的发展压力；另一方面，周边城市可以承接核心城市的产业转移，带动周边区域加快发展。

结合本次深圳都市圈可以看到，深圳作为核心城市，通过与周边城市同城化发展，可以将人口、产业等转移到周边城市，有利于深圳产业结构高度化，比如重点发展现代服务业和高新技术产业等，东莞和惠州作为都市圈副中心城市，可以承接深圳转移出来的产业，与深圳错位发展。深圳的华为公司到东莞发展，即是一个很好的承接深圳产业转移地案例。

《南方财经》：既然都市圈对核心城市和副中心城市都有利好，建设都市圈的关键是什么？，你认为应该如何建设深圳都市圈？

肖金成：根据2019年发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，可以看到通过都市圈规划，有三大关键环节，分别是打破行政分割、建立合作机制、实现同城化。

首先，从核心城市的辐射范围来看，一般都超越了行政的管辖范围，当其辐射范围超过行政管辖范围后，行政分割对城市的发展、市场的扩大、交通设施建设等方面都形成了制约，迫切需要打破行政分割，发挥核心城市的辐射带动作用。

建立合作机制则是解决都市圈在打破行政壁垒后，都市圈内的城市之间城乡之间如何运行、如何管理的问题，因为都市圈在一体化发展过程中，会涉及多方面的问题，比如建设一小时交通圈，建设主体、建设费用等问题，需要通过合作机制协商和落实，这也意味着没有合作机制，也就无法打破行政壁垒。

实现同城化，同城化是指不在一个城市像在一个城市一样。同城化对城市之间的交通设施提出了更高的要求，需要建设轨道交通，使交通更便捷。

通过以上三个关键环节可以看到，打破体制障碍是建设现代化都市圈的关键。所以我建议规划建设都市圈，需要建立责任制，也就是说，核心城市要主动承担责任，如承担编制规划、组织建设、运行管理的职责。可以借鉴巴黎都市圈的管理模式，建立市长联席会议制度，按照财政收入的一定比例缴纳合作基金，一般由交钱最多的市作为联盟主席，重大项目民主决策。

《南方财经》：除去新设立的广州都市圈和深圳都市圈，你认为全国哪些都市圈建设比较好？值得正在建设的都市圈借鉴？

肖金成：我认为有三个都市圈值得各地学习，一是南京都市圈，由“8+2”组成，包括江苏南京、镇江、扬州、淮安和安徽芜湖、马鞍山、滁州、宣城八市，再加溧阳市和常州市金坛区。南京都市圈是率先打破省际行政界限的都市圈，众所周知，省际之间的行政分割很难打破，但是南京都市圈通过党政联席会议制度，协同发展，取得了明显成效，为推动长三角一体化高质量发展做出了贡献。

二是成都都市圈，成都都市圈的范围包括成都、德阳、眉山、资阳全域，成都都市圈的区域范围比较合理，既有核心城市成都，同时，德阳、眉山、资阳三座城市的常住人口均有一定规模，产业结构相对合理，在都市圈同城化发展中，已形成错位发展的格局。

三是上海都市圈，包括上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山市。总面积5.6万平方公里，常住人口7794万人，分别占长三角区域的15%和34%左右。相对于其他都市圈，上海都市圈涉及三个省份，上海都市圈规划明确了“多层次、多中心、多节点”的功能体系和“紧凑型、开放式、网络化”空间结构。同时规划的可实施性更强，每一个层级都有明确标准，可实施落地，比如交通基础设施的修建时间均有责任主体和修建完成时间等。