独家｜地方谋划储备超长期特别国债项目

21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道

记者从多位地方投融资人士处了解到，近期地方正谋划储备超长期特别国债项目，支持方向为粮食安全、能源安全、产业链安全、新型城镇化、乡村振兴等领域。

上述领域也是2024年经济工作的重点方向。2023年底召开的中央经济工作会议提出，2024年要做好“三个统筹”，即统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，统筹高质量发展和高水平安全。

中央经济工作会议布置了多个安全领域的工作，包括：实施制造业重点产业链高质量发展行动，加强质量支撑和标准引领，提升产业链供应链韧性和安全水平；锚定建设农业强国目标，学习运用“千万工程”经验，有力有效推进乡村全面振兴，以确保国家粮食安全；加快建设新型能源体系，加强资源节约集约循环高效利用，提高能源资源安全保障能力等。

中央经济工作会议还提出，推动城乡融合、区域协调发展。要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。

历史上，中国曾多次发行特别国债：第一次用于补充四大行资本金。1998年8月，财政部宣布发行期限为30年的2700亿元特别国债，向四大国有商业银行定向发行，所筹资金专项用于补充四大银行资本金，以达到《巴塞尔协议》的要求。

第二次用于购买外汇注资中投。2007年6月，财政部经授权，宣布将发行2000亿美元的特别国债，用于购买外汇注资中投公司。

第三次用于抗疫等相关支出。2020年发行了1万亿抗疫特别国债，其中7000亿元主要投向基建项目，3000亿元主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。

总体来看，特别国债不计入赤字，其逻辑在于特别国债投向领域需产生收益，要有稳定的现金流或资产与之对应，以对应的收益偿还债务。分析来看，注资四大行及中投的特别国债有分红收益，是典型的特别国债，但2020年的特别国债收益并不明显。

“这是特殊时期的特别措施，主要是找不到足够的、可逐步覆盖发债成本的有收益项目，很可能是一次性的，大家要广义地理解。特别债，这个特别债不是针对一般债的特别，是针对百年不遇的疫情，是抗疫和平时的差别。”前财长楼继伟曾表示。

2023年10月全国人大常委会审议通过《国务院关于增加发行国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的议案》（下文简称“议案”）。根据议案，中央财政在2023年四季度增发国债10000亿元，作为特别国债管理。

值得注意的是，此次万亿国债并非严格意义上的特别国债。严格意义上的特别国债需投向有收益的项目或资产，因而可以不纳入赤字。此次万亿增发国债需计入财政赤字，其特别之处在于专项用于项目建设，且增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方。

根据议案，2023年中央财政赤字将由31600亿元增加到41600亿元，全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计财政赤字率由3%提高到3.8%左右。在能够实现年初增长目标的基础上突破3%的赤字率，意义非常重大。市场预计未来赤字率均会突破3%。