【广发宏观郭磊】对政府工作报告经济发展主要目标的理解

报告摘要

第一，政府工作报告确定的GDP目标是“5%左右”。值得注意的是，2024年面对一个更为正常化的基数，同样是“5%左右”，可比口径下的增速要高于2023年。2023年的5%对应两年复合增速4%，2024年的5%对应两年复合增速5.1%。

第二，5%的GDP目标符合预期。我们在2023年10月《宏观面剪刀差》中认为：“经济有待于进一步解决的不是方向，而是中枢。2020年-2022年中国经济年均增长4.5%，明显低于潜在增长水平。2024年经济目标设为多少将是下一阶段宏观面的关键变量。我们倾向于政策有较大概率将GDP增速目标继续定在5%左右。从政策必要性来看，5%的目标亦有助于稳定内外关于中国经济的预期”。在报告《前瞻2024》中，我们进一步测算5%的实际增长率需要三个条件：一是海外库存触底背景下，出口环境好转；二是“三大工程”带动下地产投资降幅收窄；三是积极财政保证基建等领域的相对高增速。简单来看，第二和第三个条件都需要积极的财政政策。

第三，如何看政府工作报告中关于财政空间的表述？赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元，这一数字略高于我们预期的“4万亿元左右”（见我们前期报告《从各省预算报告前瞻全国财政预算特征》），按4.06万亿的赤字和3%的赤字率对应2024年名义GDP为135.33万亿元，隐含名义GDP增长率7.4%。当然从经验来看两个口径并非完全对应，但从侧面这一则反映2024年名义增长回升假设，随着实际增长进一步企稳，则价格中枢和名义增长会有好转；二则也印证了财政“适度加力”的特征，即已尽可能保证了赤字规模。

第四，除此之外，广义财政空间还包括专项债3.9万亿元（略高于我们在《前瞻2024》中假设持平的3.8万亿元）；以及1万亿元超长期特别国债。这样算下来今年广义财政的空间就包括“4.06万亿赤字+3.9万亿专项债+1万亿超长期特别国债”，以及去年四季度发行、使用应大部分落在今年的1万亿增发国债；理论上还要再加上类财政工具，如已经累计发行5000亿、支持“三大工程”的PSL。广义财政扩张比较明显，这一点确实是目前阶段经济最需要的。值得注意的是，超长期特别国债的计划是“从今年开始拟连续几年发行”，“专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”，广义财政的扩张在中期具有一定持续性。

第五，新增城镇就业目标继续维持在“1200万左右”的高位（2019、2021、2022年都是1100万；2023-2024年是1200万），显示出对就业问题的重视。政府工作报告也指出，“预计今年高校毕业生超1170万人”。在正常化年份，比如疫情前的2019年1个点的GDP对应227万左右的就业；2023年1个点的GDP对应239万的就业。若继续按就业/GDP弹性239万估算，1200万就业内生的GDP增速需求就在5.0%左右。除了总量经济保持在一定目标之外，政府工作报告还提到了一系列促就业的结构性政策，包括“加强对就业容量大的行业企业支持”。

第六，推动现代化产业体系建设无疑是重中之重。政府工作报告2024年工作任务的首位就是要“大力推进现代化产业体系建设, 加快发展新质生产力”。在这里需要提示的有三点：一是“现代化产业体系”的框架还是比较广谱的，报告先后提到了“先进制造业集群”、“传统产业高端化、智能化、绿色化转型”、“现代生产性服务业”。二是在“新兴产业和未来产业”的部分，报告依次涉及了“巩固扩大智能网联新能源汽车等产业领先优势,” “加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展”, “积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”，“制定未来产业发展规划, 开辟量子技术、生命科学等新赛道”。三是关于培育新兴产业和未来产业，报告强调“加强重点行业统筹布局和投资引导, 防止产能过剩和低水平重复建设”。第三点是非常关键的，如果部分新产业能够优化供给，则其未来供需格局会更加良性。

第七，关于消费，政策思路是“从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能”，其中提到的领域包括新型消费、传统消费品、服务类消费。关于传统耐用消费品，报告指出“鼓励和推动消费品以旧换新, 提振智能网联新能源汽车、电子产品等大宗消费”，这一点前期已有一系列政策阐述，和推动大规模设备更新一样，均是2024年宏观经济政策的想象空间之一。它们在逻辑上也需要财政政策等政策支持，后续主要看具体实施方案。

第八，在对外开放领域，政府工作报告指出将“全面取消制造业领域外资准入限制措施，放宽电信、医疗等服务业市场准入”。2023年10月，“一带一路”国际合作高峰论坛上我国宣布将会全面取消制造业领域外资准入限制措施；去年底中央经济工作会议指出将放宽电信、医疗等服务业市场准入，政府工作报告的表述意味着两个关键领域的举措将进一步落地。

第九，房地产、地方债务、中小金融机构关系到存量经济，一直以来也是政策框架下的三个风险点。关于房地产，政府工作报告一则强调优化房地产政策, 对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持；二则强调适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化, 加快构建房地产发展新模式，加大保障性住房建设和供给；三则强调完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。这里“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化”是一个重要的认识前提，前者意味着无论是商品房还是保障房，增量需求依然会存在；后者意味着已经不是过热，供需端均有较明显变化。在这两个前提下，政策预计会兼顾中长期，进一步推动市场平衡。

第十，关于地方债，报告指出“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”。具体来说“进一步落实一揽子化债方案, 妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险”；二是“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制, 完善全口径地方债务监测监管体系”。实际上，2月23日国常会关于地方化债现状做过介绍，具体部署也是统筹推进、长短期结合，“经过各方面协同努力，地方债务风险得到整体缓解，为做好下一阶段工作打下了坚实基础”，后续要“远近结合、堵疏并举”，“加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”。

正文

[1]2024年3月5日上午，十四届全国人大二次会议开幕，李强总理做政府工作报告。

政府工作报告确定的GDP目标是“5%左右”。值得注意的是，2024年面对一个更为正常化的基数，同样是“5%左右”，可比口径下的增速要高于2023年。2023年的5%对应两年复合增速4%，2024年的5%对应两年复合增速5.1%。

政府工作报告指出：今年发展主要预期目标是国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.3万亿斤以上；单位国内生产总值能耗降低2.5%左右，生态环境质量持续改善。

5%的GDP目标符合预期。我们在2023年10月《宏观面剪刀差》中认为：“经济有待于进一步解决的不是方向，而是中枢。2020年-2022年中国经济年均增长4.5%，明显低于潜在增长水平。2024年经济目标设为多少将是下一阶段宏观面的关键变量。我们倾向于政策有较大概率将GDP增速目标继续定在5%左右。从政策必要性来看，5%的目标亦有助于稳定内外关于中国经济的预期”。在报告《前瞻2024》中，我们进一步测算5%的实际增长率需要三个条件：一是海外库存触底背景下，出口环境好转；二是“三大工程”带动下地产投资降幅收窄；三是积极财政保证基建等领域的相对高增速。简单来看，第二和第三个条件都需要积极的财政政策。

政府工作报告指出：提出上述预期目标，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要和可能。经济增长预期目标为5%左右，考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与“十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求。实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力。

如何看政府工作报告中关于财政空间的表述？赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元，这一数字略高于我们预期的“4万亿元左右”（见《从各省预算报告前瞻全国财政预算特征》），按4.06万亿的赤字和3%的赤字率对应2024年名义GDP为135.33万亿元，隐含名义GDP增长率7.4%。当然从经验来看两个口径并非完全对应，但从侧面这一则反映2024年名义增长回升假设，随着实际增长进一步企稳，则价格中枢和名义增长会有好转；二则也印证了财政“适度加力”的特征，即已尽可能保证了赤字规模。

政府工作报告指出：积极的财政政策要适度加力、提质增效。综合考虑发展需要和财政可持续，用好财政政策空间，优化政策工具组合。赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。预计今年财政收入继续恢复增长，加上调入资金等，一般公共预算支出规模28.5万亿元、比上年增加1.1万亿元。

除此之外，广义财政空间还包括专项债3.9万亿元（略高于我们在《前瞻2024》中假设持平的3.8万亿元）；以及1万亿元超长期特别国债。这样算下来今年广义财政的空间就包括“4.06万亿赤字+3.9万亿专项债+1万亿超长期特别国债”，以及去年四季度发行、使用应大部分落在今年的1万亿增发国债；理论上还要再加上类财政工具，如已经累计发行5000亿、支持“三大工程”的PSL。广义财政扩张比较明显，这一点确实是目前阶段经济最需要的。值得注意的是，超长期特别国债的计划是“从今年开始拟连续几年发行”，“专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”，广义财政的扩张在中期具有一定持续性。

政府工作报告指出：拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元。为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。现在很多方面都需要增加财政投入，要大力优化支出结构，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，严控一般性支出。中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜，省级政府要推动财力下沉，兜牢基层“三保”底线。落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。

新增城镇就业目标继续维持在“1200万左右”的高位（2019、2021、2022年都是1100万；2023-2024年是1200万），显示出对就业问题的重视。政府工作报告也指出，“预计今年高校毕业生超1170万人”。在正常化年份，比如疫情前的2019年1个点的GDP对应227万左右的就业；2023年1个点的GDP对应239万的就业。若继续按就业/GDP弹性239万估算，1200万就业内生的GDP增速需求就在5.0%左右。除了总量经济保持在一定目标之外，政府工作报告还提到了一系列促就业的结构性政策，包括“加强对就业容量大的行业企业支持”。

在2020年3月12日报告《就业目标与GDP目标是什么样的关系》中，我们做过梳理：政策在制定GDP目标的时候，就业目标是一个重要考量，比如2017年“GDP增长一个百分点可带动190万到200万人的就业”。从历史规律看，单位GDP带动的就业人口在逐步上升，这应与第三产业就业比重逐步增加有关。

政府工作报告指出：多措并举稳就业促增收。就业是最基本的民生。要突出就业优先导向，加强财税、金融等政策对稳就业的支持，加大促就业专项政策力度。落实和完善稳岗返还、专项贷款、就业和社保补贴等政策，加强对就业容量大的行业企业支持。预计今年高校毕业生超过1170万人，要强化促进青年就业政策举措，优化就业创业指导服务。扎实做好退役军人、农民工等群体就业工作，加强对残疾人等就业困难人员帮扶。分类完善灵活就业服务保障措施，扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点。坚决纠正各类就业歧视，保障农民工工资支付，完善劳动关系协商协调机制，维护劳动者合法权益。适应先进制造、现代服务、养老照护等领域人才需求，加强职业技能培训。多渠道增加城乡居民收入，扩大中等收入群体规模，努力促进低收入群体增收。

推动现代化产业体系建设无疑是重中之重。政府工作报告2024年工作任务的首位就是要“大力推进现代化产业体系建设, 加快发展新质生产力”。在这里需要提示的有三点：一是“现代化产业体系”的框架还是比较广谱的，报告先后提到了“先进制造业集群”、“传统产业高端化、智能化、绿色化转型”、“现代生产性服务业”。二是在“新兴产业和未来产业”的部分，报告依次涉及了“巩固扩大智能网联新能源汽车等产业领先优势,” “加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展”, “积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”，“制定未来产业发展规划, 开辟量子技术、生命科学等新赛道”。三是关于培育新兴产业和未来产业，报告强调“加强重点行业统筹布局和投资引导, 防止产能过剩和低水平重复建设”。第三点是非常关键的，如果部分新产业能够优化供给，则其未来供需格局会更加良性。

政府工作报告指出：推动产业链供应链优化升级。保持工业经济平稳运行。实施制造业重点产业链高质量发展行动，着力补齐短板、拉长长板、锻造新板，增强产业链供应链韧性和竞争力。实施制造业技术改造升级工程，培育壮大先进制造业集群，创建国家新型工业化示范区，推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型。加快发展现代生产性服务业。促进中小企业专精特新发展。加强标准引领和质量支撑，打造更多有国际影响力的“中国制造”品牌。

政府工作报告指出：积极培育新兴产业和未来产业。实施产业创新工程，完善产业生态，拓展应用场景，促进战略性新兴产业融合集群发展。巩固扩大智能网联新能源汽车等产业领先优势，加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎。制定未来产业发展规划，开辟量子技术、生命科学等新赛道，创建一批未来产业先导区。鼓励发展创业投资、股权投资，优化产业投资基金功能。加强重点行业统筹布局和投资引导，防止产能过剩和低水平重复建设。

关于消费，政策思路是“从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能”，其中提到的领域包括新型消费、传统消费品、服务类消费。关于传统耐用消费品，报告指出“鼓励和推动消费品以旧换新, 提振智能网联新能源汽车、电子产品等大宗消费”，这一点前期已有一系列政策阐述，和推动大规模设备更新一样，均是2024年宏观经济政策的想象空间之一。它们在逻辑上也需要财政政策等政策支持，后续主要看具体实施方案。

政府工作报告指出：促进消费稳定增长。从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能。培育壮大新型消费，实施数字消费、绿色消费、健康消费促进政策，积极培育智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货“潮品”等新的消费增长点。稳定和扩大传统消费，鼓励和推动消费品以旧换新，提振智能网联新能源汽车、电子产品等大宗消费。推动养老、育幼、家政等服务扩容提质，支持社会力量提供社区服务。优化消费环境，开展“消费促进年”活动，实施“放心消费行动”，加强消费者权益保护，落实带薪休假制度。实施标准提升行动，加快构建适应高质量发展要求的标准体系，推动商品和服务质量不断提高，更好满足人民群众改善生活需要。

在对外开放领域，政府工作报告指出将“全面取消制造业领域外资准入限制措施，放宽电信、医疗等服务业市场准入”。2023年10月，“一带一路”国际合作高峰论坛上我国宣布将会全面取消制造业领域外资准入限制措施；去年底中央经济工作会议指出将放宽电信、医疗等服务业市场准入，政府工作报告的表述意味着两个关键领域的举措将进一步落地。

政府工作报告指出：加大吸引外资力度。继续缩减外资准入负面清单，全面取消制造业领域外资准入限制措施，放宽电信、医疗等服务业市场准入。扩大鼓励外商投资产业目录，鼓励外资企业境内再投资。落实好外资企业国民待遇，保障依法平等参与政府采购、招标投标、标准制定，推动解决数据跨境流动等问题。加强外商投资服务保障，打造“投资中国”品牌。提升外籍人员来华工作、学习、旅游便利度。深入实施自贸试验区提升战略，赋予自贸试验区、海南自由贸易港等更多自主权，推动开发区改革创新，打造对外开放新高地。

房地产、地方债务、中小金融机构关系到存量经济，一直以来也是政策框架下的三个风险点。关于房地产，政府工作报告一则强调优化房地产政策, 对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持；二则强调适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化, 加快构建房地产发展新模式，加大保障性住房建设和供给；三则强调完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。这里“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化”是一个重要的认识前提，前者意味着无论是商品房还是保障房，增量需求依然会存在；后者意味着已经不是过热，供需端均有较明显变化。在这两个前提下，政策预计会兼顾中长期，进一步推动市场平衡。

政府工作报告指出：优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，促进房地产市场平稳健康发展。适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。

关于地方债，报告指出“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”。具体来说“进一步落实一揽子化债方案, 妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险”；二是“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制, 完善全口径地方债务监测监管体系”。实际上，2月23日国常会关于地方化债现状做过介绍，具体部署也是统筹推进、长短期结合，“经过各方面协同努力，地方债务风险得到整体缓解，为做好下一阶段工作打下了坚实基础”，后续要“远近结合、堵疏并举”，“加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”。

政府工作报告指出：统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。

假设风险：2024年宏观经济和金融环境变化超预期，海外经济衰退风险超预期，海外补库存斜率超预期，国内房地产销售和投资下行风险超预期，国内三大工程推进建设力度超预期，对政策理解不到位。

[1]https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202403/content_6936260.htm

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