兼顾短中长期，大力发展新质生产力—2024年政府工作报告点评

主要内容

一、2024年经济发展主要目标基本持平去年，兼顾短期稳增长和中长期产业转型升级，高质量发展是硬道理。报告直面困难，认为经济长期深层次矛盾加速显现，新的情况接踵而至，政策决策和工作推进面临两难多难。国内有效需求不足，大循环存在堵点，国际循环存在干扰。总体宏观政策要求与中央经济工作会议保持一致，注重高质量发展，不搞短期的大幅刺激，“稳中求进、以进促稳、先立后破”，谨慎出台收缩性抑制性举措。

二、“5%左右”的经济增长目标符合市场一致预期，就业目标小幅上调也属合理。一则综合2019年、2021-2022年和2023年来看，GDP增一个点拉动就业人数均值227万人左右，那对应实现1200万人的新增就业目标需要的实际GDP增速中枢是5.3%左右；二则考虑二〇三五年远景目标，结合我国经济的潜在增速和要素水平，测算2024年和2025年的GDP增速最低值是4.9%和 4.7%，经济隐含增速仍不低，这也与地方政府工作目标较为一致，目标的设定类似吉格勒定理，起点高才有利于稳预期和提信心。从实际每年完成的新增就业人数来看，近10年均值是1,292万人，就业目标设定是符合事实的。物价涨幅目标设置在3%左右，是历年常规提法，考虑到名义GDP的增长，物价目标不宜大幅下降，目前来看，实际物价水平与3%的目标有一定距离，预计今年CPI增速在1%的中枢水平，PPI增速在低基数下逐步转正。

三、宏观政策：稳健积极不收缩，以进促稳，先立后破。（一）财政政策：适度加力，3%赤字率+滚动发行1万亿超长期限特别国债（年初地方政府已经有储备，本次会议确定），中央加杠杆是趋势。虽然赤字率并不高，但考虑到去年增发的国债、特别国债和专项债，实际财政支出强度不低，而且不排除加码的可能。预计未来年度财政仍然会保持中央加杠杆趋势，以较低的赤字率和特别国债的组合，达到了时间换空间，债务腾挪和当下稳增长的目的，既兼顾当下，又立足长远。（二）货币政策：仍有降息降准，注重盘存量和防空转，增强资本市场的内在稳定性，体现对资本市场的关切，有利于稳预期和提信心。结构性货币政策是重点，支持五篇大文章。货币政策注重盘活存量，疏通宽信用传导，防止资金空转沉淀，提高效率。要紧盯物价变化，汇率约束（美联储降息时点具有不确定性，可能在下半年）和配合财政政策。

四、加快发展新质生产力，重要性居首位。对比几次会议的工作任务，当前政策的重点已经转向与高质量发展相匹配的现代化产业体系建设，重点是加快发展新质生产力。扩内需的重要性居第三位。多个省市在政府工作报告中也提出发展新质生产力，并明确了相关支持措施。我国战略性新兴产业增加值就占GDP比重超13%。深入实施科教兴国战略，本次报告新增的任务，居于第二位。关于扩内需：一是促进消费稳定增长，培育壮大新型消费，稳定和扩大传统消费, 鼓励和推动消费品以旧换新，重点在供给端，预计今年社会消费品零售总额增速在5%左右；二是积极扩大有效投资，支持重点项目。

五、房地产：短期重点是稳风险，加快构建新发展模式。标本兼治化解房地产风险，适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度。短期政策核心是保交楼和稳风险，防止风险外溢。供需政策持续大幅松绑。地产销售和投资仍难言乐观，近期主要城市商品房成交面积仍低于往年水平，小阳春不再。做好三大工程建设，关注房企参与公募REITs的业务发展点，目前万科和华润均发行2单REITs项目（含申报和上市），涉及保租房、购物中心、物流资产。

六、持续化债，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。提出“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案, 妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险；建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制, 完善全口径地方债务监测监管体系, 分类推进地方融资平台转型”。基本延续此前会议的基调，遏增化存仍是不可突破的底线，持续落实一揽子化债方案，继续发行特殊再融资债，今年贵州和天津已经开启发行。优化债务期限结构，展期降息，时间换空间，通过发展来化债仍是目前的主要方式。城投信仰加强，近期贵州出现统借统还的案例，公开发行债券违约风险极低，资产荒和低利率背景下，城投利差进一步收窄，在风险可控情况下，可适度下沉弱资质城投。

3月中旬即将公布经济数据，进一步验证经济恢复情况。中期紧盯4月的政治局会议（可能有进一步的增量政策）。另外，今年二季度可能召开三中全会。

2024年3月5日，第十四届全国人民代表大会第二次会议在北京召开，报告全面回顾2023年的工作，提出2024年经济发展目标和要求，结合发改委和财政部提交的草案报告，对政府工作报告进行全面解读。

一、2024年经济发展目标基本持平去年，高质量发展是硬道理

政府工作报告先对2023年工作进行了回顾，去年国内生产总值超过126万亿元, 同比增长5.2%，增速居世界主要经济体前列，各项工作圆满完成。随后重点提出了2024年经济社会发展目标和政策取向。对于当前的经济形势，报告认为经济恢复发展有不少难题，长期深层次矛盾加速显现，新的情况接踵而至，政策决策和工作推进面临两难多难。世界经济增长动能不足，地区热点问题频发，国内有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，国际循环存在干扰，复杂性、严峻性、不确定性上升。同时指出，我国具有显著的制度优势和超大规模市场需求优势等，高质量发展动能在加快壮大和不断积聚，经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变也不会改变。

2024经济发展主要预期目标：国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1,200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；CPI涨幅3%左右；居民收入增长与经济增长基本同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量保持在1.3万亿斤以上；单位国内生产总值能耗降低2.5%左右，生态环境质量持续改善。总结看，经济发展目标符合市场预期，基本持平2023年水平，单位能耗目标值由降低2%提高到2.5%，新增就业目标略有上浮。

2024年总体宏观政策要求与中央经济工作会议保持一致，注重高质量发展，不强刺激：“稳中求进、以进促稳、先立后破”，谨慎出台收缩性抑制性举措，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，强化政策的协调和配合。

二、“5%左右”的经济增长目标符合市场一致预期，就业目标小幅上调也属合理

2024年GDP增速预期目标为“5%左右”，持平2023年，符合市场的一致预期。一是根据就业跟经济增长的对应关系，综合2019年、2021-2022年和2023年来看，GDP增一个点拉动就业人数均值227万人左右，那对应实现1200万人的新增就业目标需要的实际GDP增速中枢是5.3%左右；二是根据“十四五”规划、二〇三五年远景目标、二十大报告隐含要求，结合我国经济的潜在增速和要素水平，2035年我国要实现中等发达国家的收入水平，15年的平均GDP增速是4.7%，第一个五年平均增速为5.3%左右。据此测算可知，2024年和2025年的GDP增速最低值是4.9%和 4.7%，经济隐含增速仍不低。这一目标的设定类似吉格勒定理，起点高才有利于稳预期和提信心。从地方政府工作报告来看，GDP加权平均增速与2023年基本持平，其中经济大省经济增速均未下调，广东、江苏、山东今年GDP目标均持平去年，2024年京沪广GDP增速目标（与全国GDP增速最为接近）均设定为5%左右。

目标增速并不等同于实际增速，历史上GDP目标值设置在“左右”，往往是一个实际增速的最低要求，考虑到去年的基数，完成今年经济目标的难度不小，需要政策保驾护航。从历史来看，绝大多数年份基本完成或超额完成了GDP增速目标，自2010年以来，只有2022年未完成GDP目标，2015年和2014年实际增速略低于目标值0.1个百分点。

2024年新增就业人口目标由2023年的“1200万人左右”调升为“1200万人以上”，目标有所提高。从实际每年完成的新增就业人数来看，基本每年完成的实际新增就业人数都超1,200万人，近10年均值是1,292万人，因而制定目标1200万人以上是符合事实的，基本可以实现目标。2024年城镇调查失业率目标为5.5%左右，与去年持平，预计完成难度不大，特别注意结构性就业压力。

2024年物价涨幅目标继续设置在3%左右，是历年常规提法。去年全年CPI同比增长0.2%，PPI同比下降3.0%，考虑到名义GDP的增长，物价目标不宜大幅下降，目前来看，实际物价水平与3%的目标有一定距离，预计今年CPI增速在1%的中枢水平，PPI增速在低基数下逐步转正，整体物价偏低运行。社融和货币供应量需要与物价水平整体匹配，货币政策仍然要紧盯物价增长情况。

三、宏观政策：稳健积极不收缩，以进促稳，先立后破

（一）财政政策：适度加力，3%赤字率+滚动发行超长特别国债，中央加杠杆是趋势

政府工作报告对财政政策的表述延续了中央经济工作会议的基调，要适度加力、 提质增效，总体符合预期，新增的点主要是确定了滚动发行特别国债，具体来看：

第一，维持3%的低赤字率，赤字规模4.06万亿（隐含名义GDP总量135.3万亿，名义GDP增速为7.4%，实际并不完全一致），整体略低于市场预期的3.5%，考虑到稳增长和财政的可持续，取而代之的是滚动发行1万亿超长期限特别国债（不计赤字，1月10日，媒体报道称地方正谋划储备超长期特别国债项目，支持方向为粮食安全、能源安全、产业链安全、新型城镇化、乡村振兴等领域），报告称专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，注意后续年度均会滚动发行，每年在1万亿左右，可能会根据实际情况调整额度，发行期限预计以30年以上为主，具体细则等待财政部的进一步安排。虽然赤字率并不高，但考虑到去年增发的国债（实际有8000亿左右用在今年）和特别国债，实际财政支出强度不低，而且不排除加码的可能。我们预计，未来年度财政仍然会保持中央加杠杆趋势，以较低的赤字率和特别国债的组合，达到了时间换空间，债务腾挪和当下稳增长的目的，既兼顾当下，又立足长远；

第二，地方政府专项债3.9万亿，比去年提高1千亿，合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围；

第三，继续发行特殊再融资债券，预计规模在1万亿左右；

第四，落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展；

第五，谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革部署，加大对高质量发展的财税金融支持，严肃财经纪律，习惯性过紧日子。

（二）货币政策：仍有降息降准，注重盘存量和防空转

政府工作报告对货币政策的表述也延续了中央经济工作会议的说法，稳健的货币政策要灵活适度、精准有效。总量的降息降准仍然可期，预计全年至少降息2次，幅度不低于20BP，可能时点在5月和8月，LPR和存款利率仍要继续下调，下次降准时点可能在四季度。结构性货币政策是重点，支持五篇大文章。货币政策注重盘活存量，疏通宽信用传导，防止资金空转沉淀，提高效率。要紧盯物价变化，汇率约束（美联储降息时点具有不确定性，可能在下半年）和配合财政政策。

此次报告有两个新增的亮点：一是畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转，近期央行反复强调防止资金空转的问题，已经向部分银行调研和统计了资金空转情况，后续央行对资金空转的态度，仍然会决定短期流动性的变化；二是增强资本市场的内在稳定性，体现政府工作报告对资本市场关切的回复，有利于稳预期和提信心，同时也客观要求货币政策对资本市场的流动性支持。据新华社，十四届全国人大二次会议将于3月6日下午3时举行经济主题记者会，证监会将同发改、财政和人行等一起参与记者会的情况较为少见，侧面反映政策对资本市场的关切。

四、加快发展新质生产力，重要性居首位

本次政府工作报告围绕推动高质量发展，抓住主要矛盾，着力突破瓶颈制约，提出了十大任务，按照先后顺序分别是“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力；深入实施科教兴国战略；着力扩大国内需求”等，其中加快发展新质生产力居于首要位置，扩内需的重要性仅位于第三。对比2023年政府工作报告，扩内需是首位，其次是建设现代化产业体系。对比去年末的中央经济工作会议，新增了实施科教兴国战略这一任务，且重要性位于扩内需之前。下文重点介绍这几个任务。

第一，从经济工作的重要性排序看，当前政策的重点已经转向与高质量发展相匹配的现代化产业体系建设，重点是加快发展新质生产力。报告对“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”有三项重点布局：一是推动产业链供应链优化升级；二是积极培育新兴产业和未来产业；三是深入推进数字经济创新发展，深化人工智能应用。高质量发展是新时代的硬道理，需要新的生产力理论来指导。最近“新质生产力”这一概念成为热点，并入选《咬文嚼字》编辑部发布的2023年十大流行语。2023年9月，总书记在黑龙江考察时首次提出“新质生产力”；随后中央经济工作会议再次部署和要求；1月31日，总书记就扎实推进高质量发展进行了第十一次集体学习，对新质生产力作出了全面阐述；3月5日下午，总书记参加江苏代表团审议时强调，要牢牢把握高质量发展这个首要任务，因地制宜发展新质生产力。

新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。随着我国经济增长动能向科技创新转变，近年来我国新质生产力相关领域在经济中占比正逐渐上升，着力打造新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等新增长引擎。根据国家统计局的数据，截至2021年，我国战略性新兴产业增加值就占GDP比重13.4%。2024年1月以来，包括北京、广东、上海、浙江、江苏、安徽、河北、四川、重庆、湖南在内的多个省市在政府工作报告中提出发展新质生产力，并明确了相关支持措施。

第二，深入实施科教兴国战略，本次报告新增的任务。加强高质量教育体系建设，坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线；制定实施教育强国建设规划纲；要加快推动高水平科技自立自强，充分发挥新型举国体制优势；全面提升自主创新能力，全方位培养用好人才，实施更加积极、 更加开放、 更加有效的人才政策。

第三，关于扩内需：一是促进消费稳定增长，从增加收入、 优化供给、 减少限制性措施等方面综合施策，培育壮大新型消费，稳定和扩大传统消费，鼓励和推动消费品以旧换新，重点在供给端，预计今年社会消费品零售总额增速在5%左右；二是积极扩大有效投资，重点支持科技创新、新型基础设施、节能减排降碳，加强民生等经济社会薄弱领域补短板，推进防洪排涝抗灾基础设施建设，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，预计央行推出结构性货币政策来支持。基建投资向重点省份倾斜，47号文明确的12个重点省份基建投资增速或有所下降，同时大力提升民间投资增速。

第四，关于外需，扩大高水平对外开放，推动外贸质升量稳，加大吸引外资力度，推动高质量共建 “一带一路” 走深走实，注重国际化合作。去年以来，美国经济韧性仍强，出海或为外需提供新的动能，预计全年出口增速仍有较大空间。

第五，要谋划深化改革重大举措，持续推动高质量发展，不断完善落实“两个毫不动摇”的体制机制，提高民营企业贷款占比、扩大发债融资规模，深化国有企业改革，加快建设全国统一大市场，推进财税金融领域改革。

第六，积极推进新型城镇化，把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革，完善 “人地钱” 挂钩政策，实施城市更新行动。

五、房地产：短期重点是稳风险，加快构建新发展模式

房地产方面，政府工作报告指出“标本兼治化解房地产风险，优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，促进房地产市场平稳健康发展”和“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求”，与中央经济工作会议的表述基本一致，重点在于防风险，着墨于房企融资和保障性住房两个方面。

供给端：近年来，政府相继出台了稳地产的系列政策比如三支箭。2024年房地产供给端政策继续加码，今年1月多部委联合印发《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》。2月29日，住建部、金融监管总局联合召开城市房地产融资协调机制工作视频调度会议。数据显示，截至2月28日，全国31个省份276个城市已建立城市融资协调机制，共提出房地产项目约6000个，商业银行快速进行项目筛选，审批通过贷款超2000亿元。另外，央行提供了5000亿PSL资金支持，并出台了地方专项债、中央预算内投资、试点扩围等一系列政策，注重稳定地产行业债务风险，防止外溢效应，部分房地产项目加大收并购，引导和帮助行业风险有序出清。

需求端：2023年7月以来，中政治局会议定调房地产市场供需格局发生变化，各地因城施策政策进一步优化，自主决策，全国层面实施首套房商贷“认房不认贷”政策，北京和上海等一线城市迅速跟进，同时降低存量首套房贷利率，落实首套房贷利率政策动态调整机制，调降二套房贷利率政策下限，落实存量房贷降息，减轻居民负债压力以及降准降息（当前1年期LPR利率已累计下调至3.45%，5年期以上LPR利率累计下调至3.95%），有利支持房地产行业的转型和促进市场平稳健康发展。2024年2月21日，住建部发布《关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》，《通知》中着重强调“住房发展规划和年度计划是建立‘人、房、地、钱’要素联动机制的重要抓手”，不断推动要素联动机制落地，促进房地产市场供需平衡、结构合理。支持刚性和改善性住房需求，需求端政策持续大幅松绑仍然是趋势，进一步优化落户、人才和限购限售等政策。

根据国家统计局2月23日发布的最新数据，2024年1月份70个大中城市中商品住宅销售价格环比下降城市数量有所减少，整体环比降幅呈现收窄趋势。一线城市商品住宅销售价格环比下降0.3%、二三线城市环比降势均为0.4%。30城商品房成交面积低于季节性平均水平。北京、上海、深圳等地二手房住宅销售价格环比也呈现不同程度的下降趋势，预计今年难以出现房楼市小阳春。

总体来看，地产销售和投资仍难言乐观，重点做好保障性住房、城中村改造、“平急两用”公共基础设施“三大工程”建设，注意保障性住房和商品住房的合理规划，是房地产新发展模式的重要探索。另外需持续关注房企参与公募REITs的业务发展点，目前万科和华润均发行2单REITs项目（含申报和上市），涉及保租房、购物中心、物流资产。

六、持续化债，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制

2024年政府工作报告明确提出“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案, 妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险；建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”。2023年10月中央金融工作会议强调“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”，去年末中央经济工作会议强调“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献”；今年2月23日国常会指出并强调“地方债务风险得到整体缓解，要持之以恒攻坚推进，进一步推动一揽子化债方案落地见效。要强化源头治理，远近结合、堵疏并举、标本兼治，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险”。

本次报告基本延续此前会议的基调，遏增化存仍是不可突破的底线，持续落实一揽子化债方案，继续发行特殊再融资债，今年贵州和天津已经开启发行，目前累计发行规模超1.4万亿元。优化债务期限结构，展期降息，时间换空间，通过发展来化债仍是目前的主要方式。需要注意的是，本次报告在去年末的中央经济工作会议基础上新增“完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”，这其实并不算新提法，此前年度的相关会议和财政部已经提及过地方政府隐性债务和法定债务合并监管和城投公司市场化转型。会议更加侧重显性、隐性或其他非标等各类债务的全口径监测，目的是建立与高质量发展相匹配的债务管理机制。同时，城投公司转型和市场化步伐将会进一步加快。

何为高质量发展相适应的政府债务管理机制？源头治理，远近结合、堵疏并举、标本兼治。当前地方债务化解已经进入关键期，政策更加强调建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，一则是考虑到发展和化债的统筹推进，高质量发展中逐步化解债务尤其是隐性债务；二则是注重先立后破，加强传统产业的更新升级，同时加大新质生产力的培育。展望后续，城投信仰加强，近期贵州出现统借统还的案例，公开发行债券违约风险极低，资产荒和低利率背景下，城投利差进一步收窄，在风险可控情况下，可适度下沉弱资质城投。财政收支压力不减，地区分化是主旋律，非标、技术性违约等风险是有发生，但应该不影响大局。

作者 I 吴进辉  李佳恒

部门 I 中证鹏元 研究发展部