宏观市场 | 稳中求进，重在提质——解读2024年政府工作报告

作者 | 胡晓莉 何帆 蒋冬英 郭于玮 鲁政委

政府工作报告

政府工作报告释放以下重要信号：

一是2024年经济社会发展目标有稳有进。“稳”在于GDP增速目标在5%左右，保持了基本稳定；“进”在于就业目标从去年的“1200万人左右”调整为“1200万人以上”，单位GDP能耗目标从“下降”调整为“降低2.5%左右”。

二是财政政策力度有增有控。2024年赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿，比上年年初预算增加1800亿；地方政府专项债3.9万亿元，比上年增加1000亿。“增”体现在拟连续几年发行超长期特别国债，今年预计发行1万亿。尽管赤字率有所下降，但若进一步考虑1万亿特别国债，以及2023年5000亿跨年度的国债资金安排，则2024年实际的广义债务赤字率为7.0%，高于2023年的水平。“控”体现在严控一般性支出，统筹用好各类资金，防止低效无效投资。

三是货币政策总量与结构并重。报告要求稳健的货币政策要灵活适度、精准有效，促进社会综合融资成本稳中有降。同时，报告提出，畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转。

四是现代化产业体系建设成为重点工作之首。2023年重点工作之首为着力扩大国内需求，而2024年重点工作之首为大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力，与之相呼应的科教兴国战略成为第二项重点工作，扩大内需为第三项重点工作。

五是扩内需多管齐下。从增加收入、优化供给、减少限制性措施三个渠道提振消费。合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，完善“人地钱”挂钩政策，通过新型城镇化挖掘内需潜力。

六是深化改革开放。改革方面，建立国有经济布局优化和结构调整指引制度。建设高水平社会主义市场经济体制改革先行区。开放方面，继续缩减外资准入负面清单，主动对接高标准国际经贸规则,稳步扩大制度型开放。

七是有效防范化解风险。报告要求，标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险。对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，加大保障性住房建设和供给。统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案。

事件：

3月5日，国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大二次会议作政府工作报告。

解读：

一、增长目标：有稳有进

2024年经济社会发展目标有稳有进。“稳”在于GDP增速目标在5%左右，城镇调查失业率目标维持在“5.5%左右”，保持了基本稳定；“进”在于就业目标从去年的“1200万人左右”调整为“1200万人以上”，单位GDP能耗目标从“下降”调整为“降低2.5%左右”。报告认为，“今年我国发展面临的环境仍是战略机遇和风险挑战并存，有利条件强于不利因素。……实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力。”

从经济增长目标来看，报告提出，经济增长预期目标为5%左右，考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与“十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求。《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏表示，“从长远或者从中长期来看，到2035年基本实现社会主义现代化，人均国内生产总值就要达到中等发达国家的水平，这里虽然没有明确的数量要求，但是里面隐含着对经济增速的要求。根据各方面的测算，从现在到2035年要基本实现社会主义现代化的目标，大体要保持在5%左右的经济增速。”

从就业目标来看， 2024年城镇调查失业率目标不变。2023年全年城镇新增就业1244万人。因此，2024年新增就业若稳定在2023年的水平，即可实现全年目标。

从能耗目标来看，2020-2023年间，除2021年外，其余年份受疫情影响均未提出明确的单位GDP能耗降幅目标。随着经济逐步恢复，2024年对单位GDP能耗的要求也恢复常态化。报告提出：“单位国内生产总值能耗降低2.5%左右，生态环境质量持续改善。”

二、宏观调控：固本培元

《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在总结2023年工作时表示：“经历三年疫情之后，中国经济总体处于‘大病初愈’的恢复阶段，同时又面临多重困难和挑战，所以经济运行的压力加大。在这种情况下，应对的思路是两个方面，一个是在短期内，为了把增速抬起来，实行‘大水漫灌’和强刺激政策，这样做肯定短期内能取得较高的增速，但是会留下后遗症。另一个是采取稳中求进的方式，中医上对大病初愈的病人调理身体、调养、恢复元气，也是这样一种方式。经过权衡比较，我们用了固本培元的办法，统筹稳增长和增后劲，采取了一些措施，这些措施既有利于当前，也有利于今后的发展。”

上述思路也在2024年得到延续。报告提出，“坚持质量第一、效益优先，继续固本培元，增强宏观调控针对性有效性，注重从企业和群众期盼中找准工作着眼点、政策发力点，努力实现全年增长目标。”可见，2024年将采取适度的逆周期政策，统筹稳增长和增后劲。

总体上看，对于宏观政策，报告的表述和2023年12月的中央经济工作会议保持一致，即“强化宏观政策逆周期和跨周期调节,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,加强政策工具创新和协调配合”。

2.1 财政政策有增有控

报告中对于财政政策的要求由2023年的“积极的财政政策要加力提效”变为2024年的“积极的财政政策要适度加力、提质增效”。在“加力”的同时要求“适度”，体现出财政资金的使用将更加注重效能的发挥。“加力”体现出规模变化，特别是1万亿超长期特别国债的发行。由于2023年末已增发1万亿国债安排并预留部分于2024年使用，“适度”则体现为一般公共预算赤字率、广义债务赤字率均低于2023年安排。

从政府债务来看，报告指出：“赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。……拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元。”同时，报告提出“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”在严格政府投资项目管理的背景下，发行超长期特别国债能够一定程度上弥补地方化债对固定资产投资的影响。

赤字率方面，看似赤字率低于去年，实际上加力方向不变。2024年赤字率维持2023年年初安排的3.0%，较2023年年末调整后（增发1万亿国债）的3.8%下降0.8个百分点。预计1万亿特别国债的预算将计入政府性基金预算中。若将特别国债合并考虑，广义债务赤字率6.7%，较2023年的6.9%下降0.2个百分点。不过，若从实际资金使用来看，如考虑2023年5000亿的跨年度国债资金的安排，则2023年的广义债务赤字率下降至6.5%，而2024年的实际的广义债务赤字率为7.0%，高于2023年的水平。

赤字规模方面，赤字规模的增加体现为中央赤字规模的增加，叠加特别国债，中央转移支付规模将加大，中央对财政资源的统筹能力也将进一步加强。

从政府投资来看，今年中央预算内投资拟安排7000亿元。合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。值得注意的是，报告要求，“统筹用好各类资金，防止低效无效投资。”

从减税降费来看，由税收优惠政策为重点转为结构性减税降费政策为重点，旨在提高政策的精准性，在重点领域提供支持。报告指出：“落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。”

2.2 货币政策总量与结构并重

报告要求，“稳健的货币政策要灵活适度、精准有效”。本次报告继续强调，“加强总量和结构双重调节”。总量政策方面，“促进社会综合融资成本稳中有降”，2024年开年以来，人民银行降准50bp，并降低5年期LPR 25bp；结构政策方面，报告要求“大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”。此外，本次报告提出，“畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转”。2024年1-2月，短端资金利率如DR007保持在政策利率附近，5年期LPR下调而MLF利率保持不变，可能反映了货币政策在降低实体融资成本的同时避免资金空转的考虑。

此外，本次报告还提到“增强资本市场的内在稳定性”。1月22日国务院常务会议提出：“要进一步健全完善资本市场基础制度，更加注重投融资动态平衡，大力提升上市公司质量和投资价值，加大中长期资金入市力度，增强市场内在稳定性。”可见，上述提法意味着从投资端加快中长期资金入市，从融资端提升上市公司质量。

三、2024年重点工作：现代化产业体系建设成为首要重点工作

3.1 总体部署

2023年政府工作报告部署了八项重点工作，其中第一项与第二项分别是：（一）着力扩大国内需求；（二）加快建设现代化产业体系。2024年政府工作报告部署了十项重点工作，前三项分别是：(一)大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力；(二)深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑；(三)着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环。

与2023年相比，现代化产业体系建设成为2024年重点工作之首，与之相呼应的科教兴国战略成为第二项重点工作，扩大内需为第三项重点工作，可见推进产业链供应链优化升级的重要性进一步上升。

3.2 建设现代化产业体系

报告指出：“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力。”在百年未有之大变局之际，我国社会经济发展面临人口结构老龄化，外部竞争激烈化等多重挑战。此时，抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力迫在眉睫。围绕发展新质生产力，报告强调要“推动产业链供应链优化升级”、“积极培育新兴产业和未来产业”、“ 深入推进数字经济创新发展”。具体而言：

从产业链供应链优化升级看，报告强调补齐短板、拉长长板、锻造新板。近年来全球产业链供应链不确定性上升，提升我国制造业重点产业链韧性关系到我国社会经济安全。我国在高端芯片生产制造等领域仍存瓶颈制约，此时依托科技创新突破重点行业“卡脖子”技术有助于增强我国产业链韧性。在以数据为代表的新生产要素广泛应用和全球绿色发展背景下，我国传统产业亟待向高端化、智能化和绿色化转型。

从培育新兴产业和未来产业看，报告强调打造产业创新生态系统，促进战略性新兴产业融合集群发展。在产业布局方面，在巩固战略性新兴产业竞争优势的基础上，我国仍需加快发展新兴氢能、新材料、创新药等前沿战略性新兴产业，并甄别未来技术并布局未来产业，开辟量子技术、生命科学等新赛道。在产业空间布局方面，支持打造未来产业先导区，汇聚高科技资源，建设创新高地。

从推进数字经济创新发展看，报告强调：“积极推进数字产业化、产业数字化，促进数字技术和实体经济深度融合。”伴随“数字”这一新的生产要素出现与广泛应用，我国数字经济发展不断做大做强，表现在数字产业化和产业数字化两方面。从数字产业化看，截至2021年，我国工业互联网核心产业规模超过1万亿元，大数据产业规模达1.3万亿元，并成为全球增速最快的云计算市场之一，2012年以来年均增速超过30%[1]。从产业数字化看，我国企业数字技术应用水平不断提高，截至2022年底我国工业企业关键工序数控化率和数字化研发设计工具普及率分别达到58.6%、77%，重点工业互联网平台连接设备超过8100万台（套）[2]。同时，生产要素创新型配置是形成新质生产力的关键驱动，促进数字技术和实体经济深度融合亦有助于加快推进形成新质生产力。

此外，报告提出：“深入实施科教兴国战略,强化高质量发展的基础支撑。”科技创新是“新质生产力”的第一驱动力，人才则是科技创新活动的主体。“加强高质量教育体系建设”，“ 加快推动高水平科技自立自强”，“ 全方位培养用好人才”有助于打造适用“新质生产力”的人才队伍，夯实我国高质量发展的基础支撑。

3.3 扩大内需

报告提出：“着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环”。

消费方面，主要从增加收入、优化供给、减少限制性措施三个渠道综合施策。从增加收入来看，突出就业优先导向，关键是提升劳动力供需的匹配程度。适应先进制造、现代服务、养老照护等领域人才需求，加强职业技能培训。黄守宏主任表示：“现在很多行业和领域都存在人才短缺问题，比如制造业领域人才缺口有3000万人，再比如养老护理人员，潜在的人才需求1000多万，现在只有30多万，……每千人口护士数量只有3.7人，发达国家一般是8-15人。”

从优化供给来看，报告要求：“实施标准提升行动，加快构建适应高质量发展要求的标准体系，推动商品和服务质量不断提高，更好满足人民群众改善生活需要。”2023年2月中共中央 国务院印发的《质量强国建设纲要》提出，实施消费品质量提升行动，加快升级消费品质量标准，提高研发设计与生产质量，推动消费品质量从生产端符合型向消费端适配型转变，促进增品种、提品质、创品牌。

从减少限制性措施来看，汽车与住房消费领域的限制性措施可能减少。汽车方面，潜在的措施包括限购地区增加购车指标投放、根据城区与郊区的不同差异化放松汽车限购措施等。住房方面，适应新型城镇化的需要，进一步优化限购措施，适度调整社保缴纳年限、户口等购房资格限制，满足居民合理的购房需求。

投资方面，优化投资结构。一是发挥好政府投资的带动放大效应，重点支持科技创新、新型基础设施、节能减排降碳，加强民生等经济社会薄弱领域补短板，推进防洪排涝抗灾基础设施建设，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，加快实施“十四五”规划重大工程项目。2024年2月国家发改委推出了《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024年版）》，成为牵引本轮大规模设备更新的重要抓手。根据估算，本次能效提升每年带来的设备更新投资规模约为1460亿元，相当于2023年我国固定资产投资总额的0.18%、制造业固定资产投资总额的0.51%。二是着力稳定和扩大民间投资，落实和完善支持政策,实施政府和社会资本合作新机制,鼓励民间资本参与重大项目建设。进一步拆除各种藩篱，在更多领域让民间投资进得来、能发展、有作为。

同时，新型城镇化也是扩大内需的重要渠道。报告要求：“把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革，完善‘人地钱’挂钩政策，让有意愿的进城农民工在城镇落户，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务。”   根据高国力（2022）等的估计，城镇化率每提高1个百分点，社会消费品零售总额增加约1.9万亿元，全社会固定资产投资增加约1.5万亿元。[3]

3.4 深化改革开放

改革方面，从激发各类经营主体活力来看，对于国有企业，报告提出，“建立国有经济布局优化和结构调整指引制度。”2021年7月国资委有关负责人提出了四个方向：在战略安全方面，重点关注经济安全风险预警、防控机制和能力建设，加大对重要行业领域的投入力度，为实现关键领域的安全可控发挥重大作用；在产业引领方面，要加大在关键核心技术“卡脖子”领域和产业薄弱环节的攻关力度，在战略性新兴技术和产业前沿领域加快布局；在国计民生方面，要着力在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域承担起基础性、保障性功能；在公共服务方面，要坚持以人民为中心，加大对生态环保、防灾减灾救灾、公共应急物资保障等公共服务领域的有效供给。建立国有经济布局优化和结构调整指引制度有利于引导国有企业根据经济社会发展的需要及时调整投资方向与产业布局，提升国有经济布局的战略性和前瞻性。

对于民营企业，进一步解决市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题。在金融层面要求提高民营企业贷款占比、扩大发债融资规模。贷款方面，截至2023年6月末，民营企业贷款余额同比多增9016亿元，同比增长13.1%，较同期全部人民币贷款余额同比增速高出1.8个百分点。在政策引导下，民营企业贷款占比有望进一步提升。债券方面，受地方政府债务监管趋严、城投债供给放缓的情况下，债券市场一度出现结构性的“资产荒”现象。此时丰富增信工具、推动优质民企发债有助于拓展民企融资渠道，提升直接融资占比。

从体制改革来看，建设高水平社会主义市场经济体制改革先行区。“高水平社会主义市场经济体制改革先行区”是新提法。继2019年8月提出支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区之后，2021年7月提出支持浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区。2023年9月，根据《中共中央   国务院关于支持福建探索海峡两岸融合发展新路 建设两岸融合发展示范区的意见》，支持厦门开展综合改革试点，以清单批量授权方式赋予厦门在重点领域和关键环节改革上更大自主权。随着深圳、浦东新区等地改革的深入推进，将形成更多可复制、可推广的成果。

开放方面，从对接高标准国际经贸规则来看，报告指出：“主动对接高标准国际经贸规则,稳步扩大制度型开放”。自2021年9月16日正式宣布申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific   Partnership，简称“CPTPP”）以来，我国已对协定全部条款进行了深入全面的分析、研究和评估，梳理了可能需要采取的改革举措和修改的法律法规，并在有条件的自贸试验区和海南自贸港主动对照先行先试[4]。在此基础上，报告强调：“继续缩减外资准入负面清单，全面取消制造业领域外资准入限制措施，放宽电信、医疗等服务业市场准入。”这一方面有助于推进我国加入CPTPP进程，与全球共享开放所带来的发展机遇；另一方面也有助于降低外资准入门槛，提升我国对外资的吸引力。

从共建“一带一路”来看，报告提出：“稳步推进重大项目合作,实施一批‘小而美’民生项目，积极推动数字、绿色、创新、健康、文旅、减贫等领域合作。”在全球地缘政治风险上升的背景下，实施一批投资小但惠及民生的项目既有助于降低企业对外投资风险，也有助于降低企业参与“一带一路”共建门槛，进而提升民营企业共建“一带一路”参与率。

3.5 有效防范化解风险

针对有效防范化解重点领域风险，本次报告要求“标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定”。此前，中央经济工作会议也提到“要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”。

完善重大风险处置统筹协调机制，压实各方责任。在风险化解机制方面，报告要求“完善重大风险处置统筹协调机制，压实企业主体责任、部门监管责任、地方属地责任，提升处置效能”。1月16日，习近平在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上的讲话中强调：“金融监管要‘长牙带刺’、有棱有角，关键在于金融监管部门和行业主管部门要明确责任，加强协作配合。……各地要立足一域谋全局，落实好属地风险处置和维稳责任。”重大风险的处置需要建立各方协同机制，这可能也是下一阶段强化金融监管的重点。未来，随着《金融稳定法》的正式出台，风险处置中各方责任也将进一步明确。

从上述具体领域的风险防控措施来看，房地产领域，报告提到“优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持”。2024年1月，住建部、金融监管总局发布《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》（建房〔2024〕2号）；房地产领域的相关长效机制包括“加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求”。根据2月住房城乡建设部《关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》，“各城市要根据当地实际情况，准确研判住房需求，完善‘保障+市场’的住房供应体系，以政府为主保障工薪收入群体刚性住房需求，以市场为主满足居民多样化改善性住房需求，科学编制2024年、2025年住房发展年度计划。……保障性住房要进一步明确供应套数和户型结构。要将房地产市场平稳健康发展、住房保障轮候时间等纳入目标管理”。

地方债务领域，报告提到，“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险”。与之呼应，在专项债管理方面，报告要求“合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。统筹用好各类资金，防止低效无效投资”。2024年以来，部分高债务省份已经开启特殊再融资债券发行，新增专项债发行进度则相对较慢。

同时，报告要求，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。一是提升碳排放统计核算核查能力，建立碳足迹管理体系，扩大全国碳市场行业覆盖范围。目前，国碳市场只将二氧化碳纳入管控，行业范围是发电行业。2月26日，生态环境部副部长赵英民介绍，（碳排放权交易）未来将优先纳入碳排放量大、产能过剩严重、减污降碳协同效果好、数据质量基础好的重点行业。二是深入推进能源革命，控制化石能源消费，加快建设新型能源体系。三是加强大型风电光伏基地和外送通道建设，推动分布式能源开发利用，发展新型储能，促进绿电使用和国际互认，发挥煤炭、煤电兜底作用，确保经济社会发展用能需求。

下表比较了2022年至2024年政府工作报告的相关内容。

注：

[1]资料来源：发改委，“关于数字经济发展情况的报告”，2022-11-16，[2024-03-05]，https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/wld/hlf/lddt/202211/t20221116_1341446.html

[2]资料来源：中华人民共和国中央人民政府，“我国多层次工业互联网平台体系基本形成”，2023-03-29，[2024-03-05]，https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/29/content_5749133.htm

[3]资料来源：高国力等，坚持城乡并重，着力提高农业转移人口市民化质量，(2022/9/27)[2024/3/5]，https://www.ndrc.gov.cn/wsdwhfz/202209/t20220927_1336475.html

[4]资料来源：中华人民共和国中央人民政府，“积极推进加入CPTPP和DEPA、老字号‘有进有出’动态管理……商务部回应近期经贸热点”，2023-11-09，[2024-03-05]，https://www.gov.cn/zhengce/202311/content_6914713.htm

免 责 声 明

兴业经济研究咨询股份有限公司(CIB Research Co.,Ltd.)(中文简称“兴业研究公司”)提供，本报告中所提供的信息，均根据国际和行业通行准则，并以合法渠道获得，但不保证报告所述信息的准确性及完整性，报告阅读者也不应自认该信息是准确和完整的而加以依赖。

本报告中所提供的信息均反映本报告初次公开发布时的判断，我司有权随时补充、更正和修订有关信息，但不保证及时发布。本报告内容仅供报告阅读者参考，一切商业决策均将由报告阅读者综合各方信息后自行作出，对于本报告所提供的信息导致的任何直接或间接的后果，我司不承担任何责任。

本报告的相关研判是基于研究员本人的知识和倾向所做出的，应视为研究员的个人观点，并不代表所在机构。我司可根据客观情况或不同数据来源或分析而发出其它与本报告所提供信息不一致或表达不同观点的报告。研究员本人自认为秉承了客观中立立场，但对报告中的相关信息表达与我司业务利益存在直接或间接关联不做任何保证，相关风险务请报告阅读者独立做出评估，我司和研究员本人不承担由此可能引起的任何法律责任。

本报告中的信息及表达的观点并不构成任何要约或投资建议，不能作为任何投资研究决策的依据，我司未采取行动以确保此报告中所指的信息适合个别的投资者或任何的个体，我司也不推荐基于本报告采取任何行动。

报告中的任何表述，均应从严格经济学意义上理解，并不含有任何道德、政治偏见或其他偏见，报告阅读者也不应该从这些角度加以解读，我司和研究员本人对任何基于这些偏见角度理解所可能引起的后果不承担任何责任，并保留采取行动保护自身权益的一切权利。

本报告版权仅为我司所有，未经书面许可任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发表。除非是已被公开出版刊物正式刊登，否则，均应被视为非公开的研讨性分析行为。如引用、刊发，需注明出处为“兴业经济研究咨询股份有限公司”，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。

我司对于本免责声明条款具有修改和最终解释权。