专访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成：基本养老保险制度应做到统一、公平、法治

21世纪经济报道 记者李愿 北京报道

随着社会老龄化的不断加深，国家层面对养老问题也愈加重视。今年国办“1号文”首次聚焦银发经济，吹响了银发经济的总动员令，这也使得2024年被称为银发经济的元年。

今年两会政府工作报告也在多处对养老问题给予关注，并设定了相关的目标，如加大基本养老等财政补助力度，推动养老服务扩容提质，全国实施个人养老金制度，大力发展养老金融，加强养老等民生科技研发应用，深化养老服务等社会民生领域改革，加大农村养老服务补短板力度，等等。

如何理解政府工作报告对养老相关的政策安排，发展养老服务业、个人养老金等应该如何对政策进行完善？近日，21世纪经济报道记者对全国人大常委会委员，中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成进行了专访。

郑功成，受访者供图

智慧养老是养老服务的一条必由之路

《21世纪》：随着社会老龄化不断加深，养老服务的需求也在不断增加，日前提交审议的政府工作报告提出今年要“推动养老、育幼、家政等服务扩容提质，支持社会力量提供社区服务”，请问目前我国养老服务业的主要短板在哪里，未来应如何扩容提质？

郑功成：进入本世纪以来，特别是近10年以来，我国人口结构深刻变化趋势的最显著特征就是老龄化与少子化并行。以2021年65岁及以上人口占全国总人口之比达14.2%为标志，我国已经从轻度老龄化步入了中度老龄化阶段，且不可逆转地向深度老龄化迈进；人均预期寿命已达78.2岁，正在向80岁的高龄社会迈进；而生育率在近几年间掉入了低水平陷阱，且短期内难以改变；家庭结构小型化且以1人户、2人户为主体。这些事实决定了传统的家庭养老功能持续弱化不可逆转，发展养老服务业事实上成了关乎所有老年人及每个家庭幸福的国之大事，并且客观上已经处于至关重要的窗口期。

然而，当前我国养老服务业发展总体滞后的局面并未改变，存在的主要问题是质量不高、人力不足。一方面，养老服务机构的服务质量不能得到公众普遍认可，这直接影响到老年人及其家庭成员的消费信心，进而又反过来影响着养老服务业发展的规模、效益与效率，在城乡居民养老服务需求日益高涨的情形下，呈现的却是无钱者无力消费、有钱人不愿消费、大部分对养老服务有需要者得不到满足的现象。因为没有质量的养老服务不会吸引老年人及其家庭成员消费，而不能将庞大的养老服务需要转化成为有效的现实服务供给，养老服务业就只能是停留在纸面上的朝阳产业。

另一方面，在日益高涨的养老服务需求面前，谁为老年人提供服务已经成为世纪难题。在少子高龄化不可逆转的时代背景下，要建立一支数量逾千万量级的庞大养老服务专业队伍几乎是不可能的，这也会直接或间接地影响到整个养老服务业的发展质量。可见，我们必须凝聚一个共识，即养老服务业的发展已经走到了关键性窗口期，必须以提高服务质量和壮大专业人才队伍为条件，进而增进老年人及其家庭成员对养老服务业的信任，让有需要的老年人能够放心消费，让老年人的潜在消费需求转化成现实的消费行为。

结合现实，可以发现，要解决养老服务领域质量不高与人力不足的问题，仅因循强化标准和增加人力的既有路径显然是不够的。因为愿意投身养老服务业的劳动者偏少，在现有养老服务从业者中真正具备专业素养的偏少，加之各地发展水平及养老服务的硬件、软件设施条件相差悬殊，这种现象不仅很难得到缓解，而且可能伴随少子高龄化现象的进一步发展更加严峻。因此，要发展好我国养老服务业，还必须开辟新的路径，而推进智慧养老显然是必由之路，即将信息化、数字化、智能化工具全方位地融入养老服务发展的全过程，以促使整个养老服务业的质量得到普遍提升，并缓解养老服务业人力供给不足的问题。我这里说的是以智能化弥补人力之不足，但不能简单地以智能化替代人工服务，因为老年人是有情感的人，需要的不是一个机器，在这方面一定要把握好“度”。

可以肯定，只要在新时代的养老服务中注入智慧养老元素，让信息化、数字化与智能化的工具作用得到充分发挥，我国的养老服务质量就会得到快速提升，人力不足的问题亦会因效率提升而得到缓解，进而推动整个养老服务业朝着全面、有效地满足少子高龄化条件下养老服务需要目标稳健迈进。一个高质量、有效率的养老服务体系的全面建成与发展，不仅会为所有老年人及亿万家庭提供清晰、稳定的老年保障安全预期，而且会成为人口结构深刻变化背景下的民生经济新增长点，并在中国式现代化进程中为全体老年人稳步迈向共同富裕的理想境界而提供有力支撑。

《21世纪》：能否具体解释一下“智慧养老是养老服务的必由之路”，我们也看到在全社会数字化、智能化不断发展的背景下，“数字鸿沟”也引发了一系列相关的问题，在社会保障领域应该如何避免发生？

郑功成：在实践中，我们已经看到了数字化智能化在社会保障领域带来的诸多好处，如互联网信息平台使人们参加社会保险并获取相关服务更加便捷；利用大数据和人工智能技术也为社会保障管理部门提供决策支持、优化资源配置和政策制定；通过数据分析和建模，更准确地定位和满足社会保障受益人的需求，进而提高政策效果；它使养老服务、儿童服务、残疾人福利事业更加精准，它还彻底打破了人们参与慈善活动所受到的时空及场域限制；进而为有效治理社会保障提供了最为有效的监管途径。因此，重视社会保障数字化转型，在社会保障实践中充分利用智能化、数智化工具或手段，对于实现社会保障制度高质量发展具有至关重要性。

在养老服务方面，智慧养老更是一条必由之路。因为智慧养老可以提供更加便捷化、多样化、专业化、精准化的服务，提高养老资源的利用率，有效弥补传统养老方式的不足，解决养老诸多难题。“联合国健康老龄化行动十年（2021-2030）”就将智慧养老赋能社区居家养老视为提升全球老年人福祉的重要任务。我国《国家积极应对人口老龄化中长期规划》亦要求提高科技对老年服务的支撑能力，化解人口老龄化给经济社会发展带来的挑战。而数智化技术推动养老服务模式的转型升级，打破原有的机构养老、社区养老与居家养老的界限，打造优势互补的多元模式共存的社区虚拟养老院等新模式，能够更好地满足老年人多样化养老需求，元宇宙养老更是充满无限可能。如数智化背景下照护机器人、人工智能等成为新的护理主体，同时通过外骨骼等自立支援辅具，更多的半失能老年人也可以实现自我照护。

我充分肯定数字化智能化数智化的进步意义，并不意味着这种技术进步及其利用只有好的一面。事实上，任何技术进步客观上都具有两面性，在将数字化工具融入社会保障领域时，不能有技术万能的极端取向，我们需要理性研判数字化技术对人力服务的替代效应。必须承认，即使是智能化的机器人也不会完全具备人文关怀的情怀和充满人性，人与人的社会关系不能转化成为人与机器或数字的关系，同时还涉及隐私保护与心理安全的接受度。因此，在万物互联的时代，社会保障领域确实要高度重视数智化、智能化，但在利用中应当坚持适当、适度，绝对不能让人成为技术或机器的俘虏。

社会保障领域的当务之急，是要系统研究数字技术及其智能化或数智化带来的影响，同时制定相应的标准与规程，既要充分利用技术进步带来的好处，又要防止被滥用产生的不良后果。应当有负面清单，如严格防止数字化或者智能化、数智化损害人的隐私与尊严，杜绝这种工具被利益集团或者商业集团滥用，还要通过法制与严密的规程与标准化，堵塞这种技术手段应用中的漏洞，并严格惩治违规违法行为。唯有如此，才能让数字化、智能化、数智化工具的正面效应得到充分发挥，负面效应得到有效控制，最终成为造福人民、助力福利增长的可靠工具。

基本养老保险制度应做到统一、公平、法治

《21世纪》：作为解决社会老龄化矛盾的重要政策安排之一，日前提交审议的政府工作报告提出今年“在全国实施个人养老金制度，积极发展第三支柱养老保险”。事实上，个人养老金试点了一年多，在缴存、投资等方面效果不达预期，你认为主要是什么原因？对于即将在全国实施的个人养老金制度，你有哪些相关的建议？

郑功成：一年多前，个人养老金政策出台，为个人做好养老财务储备提供了一条新的途径，也使我国多层次养老金体系的框架进一步完善。然而，与推出时的轰轰烈烈相比，一年多来的现实结果告诉我们，个人养老金参与者少、观望者多、实际缴存者更少的局面表明市场反应并不理想。因为我国就业人口达7亿多人，个人养老金开户者逾5000万人，约相当于总就业人数的7%左右，实际缴费人数不到开户人数的30%，换言之，只有约3%的就业劳动者实际缴纳了个人养老金保险费，且缴费额度离人年均12000元的上限距离不小。

这种“形热实冷”的情形其实在意料之中，因为影响个人养老金政策实践效果的原因是多方面的，如政策本身是否精准，经济环境与发展水平是否适宜，个人能力与选择偏好是否相符，等等。更为关键的是，作为多层次养老金制度体系的第一层次即基本养老保险制度迄今尚未成熟、定型。就像一座大厦，根基都没有打好，就想在上面建筑高层一样，即使建设好了，也不会有太多人真正购买，因为没有安全预期。因此，我认为，包括个人养老金在内的养老财务储备制度性安排，都必须以基本养老保险制度成熟、定型为前提条件，没有这个条件，一切都在不确定之中，政策实践就不会有理想的效果。

对于个人养老金的发展，我有四点建议：

一是不要谈多支柱，要讲多层次，并在多层次体系建构中考虑并推动个人养老金财务储备政策及实践。多层次讲先后顺序，能够确保养老金制度体系有序发展；多支柱模糊制度建构的顺序，既无法做到基本养老保险制度优先发展，也不可能让第二、三层次喧宾夺主地得到发展。因此，强调多层次、少谈多支柱，不是一个概念之争，背后隐含的是养老金体系建构的理念。

二是在基本养老保险制度建设下真功夫，早日促使其走向成熟、定型。一个成熟的基本养老保险制度需要符合统一、公平、法治三要素，我国现行制度即使是按照三大群体分割也并未真正统一，如职工基本养老保险就没有真正做到全国统筹，而三大群体之间差距偏大也是一个广受诟病的客观事实，养老金制度如此重要却还主要依靠政策性文件主导，这表明其离一个成熟的制度安排还有相当距离，加快改革步伐不仅具有必要性，而且具有紧迫性。必须在促进制度统一、缩小不公平、步入法治轨道上形成共识，在克服地方主义、本位主义上下功夫。

三是遵循市场法则，让个人养老金回归市场。我认为，个人养老金制度的建制目的，应当是为有需要的人开辟一条积累养老财务储备的途径，是为完善多层次养老金制度体系服务的，同时也为金融业的发展创造新的条件。为此，应当明确个人养老金的私有属性和个人养老金经营的市场属性，进而开放参保人群而不是设立限制性门槛，凡有意愿的人应当均可参与，凡一切具备经营资质的养老保险等机构应当均可经办；同时开放监管，不仅接受金融监管部门的监督，而且接受社会监督。这样，必定能够真正激发人们参保的积极性和市场主体的积极性，进而达到政策预期目标。

四是要重点支持现在养老金极低的居民特别是农民购买个人养老金，政府可以学习德国的李斯特计划即给予低收入者一个补贴，只要其参加并缴费最低的保险费就能够获得一笔可以预期的养老金，这是雪中送炭。如果个人养老金只对高收入者有利，则对其是锦上添花，对社会而言则是放大了收入分配差距。因此，对于基本养老金不低的人而言，还是让其自行找保险市场解决为宜。

基于人口老龄化高龄化趋势不可逆转，伴随中国式现代化进程和走向共同富裕步伐的加快，中等收入群体会持续壮大，人们为自己老年生活做必要甚至充足的储备，将是一个理性的选择，伴随中国式现代化的进程及以中等收入群体为主体的橄榄型社会结构的形成，可以预期个人养老金具有日益广阔的前景。目前的关键是要理清思路，遵循层次顺序，在筑牢第一层次根基的条件下，使其得到持续发展。

《21世纪》：个人养老金制度的推出，很多人理解为未来养老金替代率会不断下降，养老要靠自己。你刚谈到社保制度要讲多层次，二、三层次不能喧宾夺主，从制度层面来说，应该如何进一步优化，使得第一层次养老金可持续、高质量地发展？

郑功成：基于共同富裕的社会主义本质要求和国家发展目标，作为体现社会公平的法定制度安排的基本养老金，应当为全体老年人的基本生活提供较为充足的经济保障，其替代率可以50%左右为预设目标，同时采取有效措施，促使现行分别面向不同人群的三大基本养老保险制度的差距不断缩小，最终走向相对平等或实行统一制度。

在基本养老金制度建设中，需要将居民养老金改革置于重要地位，核心是要改变农民的不利地位，因为农业是很难产生高收入的产业。我到日本、法国、荷兰等农业发达国家均考察过，这些国家的农民是具有国家福利享有者的身份的，在养老保险方面是政府扮演着雇主的角色，即这些国家的政府像我国的用人单位一样为农民参加法定养老保险分担缴费义务，这使得农民摆脱了养老保险制度中的弱势地位。我国现行做法显然不是，农民缺乏养老保险费的分担者，从而是一种福利损失。面向未来，必须厘清谁是真正的农民，再由政府为其承担起类似用人单位分担缴费的责任，同时对其参保个人养老金给予直接补贴，这种补贴政策还可以向低收入职工与灵活就业劳动者扩展。

经过多层次养老金结构改造，构建双层构架，解决好农民的基本养老金问题，我国的养老金制度就可以摆脱现有困境，步入符合中国式现代化要求的新境界。