专访中国区域科学协会副理事长冯奎：城镇化重点已转向促进农业转移人口市民化

21世纪经济报道记者李莎 北京报道 城乡融合发展是解决发展不平衡不充分问题的最有力抓手，也是现代化的重要标志。今年政府工作报告明确，要深入实施新型城镇化战略行动，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局，并强调要把加快农业转移人口市民化摆在突出位置。

近期，多地也在不断推动城乡融合发展的实践落地。如何看待城乡融合发展的重要性？当前我国城乡融合发展的基础和面临的难点如何？城市群、都市圈、县域应如何推进城乡融合发展？偏远、经济欠发达地区城乡融合发展如何破题？怎么打通农业转移人口市民化堵点？

近日，中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎就这些问题接受21世纪经济报道记者专访。

冯奎认为，城乡融合涉及人口、土地、资金、技术、数据等各类要素流动，牵扯的利益群体多，任务艰巨繁重，应成为进一步全面深化改革的重要组成部分，成为新一轮改革重要的突破口和主战场。在推进城乡融合发展进程中，既有农民工进城的需求，也有各类企业家和市民下乡的需求。要满足这些需求并非易事，需要创新体制机制。 

中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎 受访者供图

未来十几年是城乡融合发展“窗口期”

《21世纪》：应如何理解城乡融合发展的内涵？在当前的经济形势下，促进城乡融合发展的意义如何？

冯奎：由于复杂的体制机制方面的原因，城乡之间还不能实现要素的自由流动、平等交换和公共资源的合理配置。破解之道就是促进形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，这就是城乡融合。

当前中国经济需要应对的最大挑战是内需不足。城乡融合是稳增长极具潜力的投资领域，也对促进消费作用重大。

就带动投资而言，在基础设施与公共服务方面，城乡融合涉及大量补短板类的投资项目，比如需要统筹规划建设城乡道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理等设施。城中村改造、保障性住房建设等每年预计都能带动新增投资1万亿元，拉动固定资产投资2个百分点。我国还有5.5亿亩永久基本农田要建成高标准农田，预计在今后5—10年带来20万亿元左右投资。

在扩大消费方面，我国有近5亿农民，此外农民工数量近3亿人，其中逾1.7亿人是外出农民工，他们和随迁家属尚未在城镇落户。他们的人均消费支出仅为城镇居民的40%～60%，由此形成巨大的消费潜能。

从供给侧来看，城乡融合能够激活土地等要素，提升人力资本的价值，加快城乡数据要素流动，这些都为稳增长创造条件。我们在调研中发现，在45岁以上的农民工群体中，超过一半的农民工开始考虑返乡从事简单劳动，这样算起来，几千万农民工的有效劳动时间要比产业工人少10—20年。

《21世纪》：我国常住人口城镇化率突破66%，但仍有近4.8亿人居住在乡村，城乡在生产、消费、流通、要素配置等方面存在较大差距。目前我国城乡融合发展的基础和潜力如何？还面临哪些难点和堵点？

冯奎：城乡融合是一条时间线，而不是一个时间点。从“过去时”来讲，城乡融合的基础是农村和城市过去改革发展的成果积累。上世纪七八十年代，改革开放从农村改革开始，后来转向城市改革，再向城乡统筹发展演进等。几十年来，农业转移人口市民化取得重大进展，土地改革有了许多突破，城乡基本公共服务均等化的体制机制逐步建立，基础设施整体水平显著提升，为推进城乡融合发展打下基础。

从“现在时”来讲，我国城乡融合从点由面、由表及里、由项目建设到制度及文化，已取得了非常大的进展。但是仍有许多难点和堵点，比如要素流动存在障碍、城乡公共资源配置不合理等等。最直接地看，城乡之间仍存在二元化的户籍管理，带来许多权利的不平等问题。

从“将来时”来讲，城乡融合应该成为进一步全面深化改革的重要组成部分，在一些地区甚至是“突破口”。在国家层面上，未来十几年是城乡融合发展宝贵的“窗口期”。国家“十四五”规划纲要明确，把推进要素市场化配置改革作为当前重要的改革任务。城乡融合涉及人口、土地、资金、技术、数据等各类要素流动，牵扯的利益群体多，任务艰巨繁重，应成为新一轮改革重要的突破口和主战场。

城市群、都市圈有望率先实现城乡融合

《21世纪》：城市群、都市圈在城乡融合中发挥怎样的作用？大城市对周边区域的“虹吸现象”，是否会影响到周边区域的城乡融合进程？

冯奎：我国已规划建设19个国家级城市群，这些城市群内部有四五十个都市圈，在城市群外也还有一些较为成型的都市圈。从趋势看，城市群、都市圈人口占全国人口的70%，经济总量占比超过80%，而且人口密度和经济密度还在增加。可以说，城市群、都市圈最具备条件率先实现城乡融合，这些地区做好了，城乡融合的主体任务就基本完成了。

我国的城市群、都市圈都有核心大城市，这些城市对乡村资源有集聚效应，对此要具体分析，不能因为存在集聚效应，就人为阻碍大城市发展。东部一些超特大城市应着力疏解一般性功能，着力提高城市能级地位。而中西部不少省份仍然需要支持副中心城市做大做强。

但如果只讲集聚效应，不讲辐射带动效应，就会产生“虹吸现象”，突出表现为大城市从周边乡村地区过度抽吸人才、资金、建设用地资源等。

对此，针对之策是既要发挥市场对资源配置的决定性作用，又要通过实施积极有效的政策促进城乡融合，目标是使城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小，城乡要素顺畅合理流动，基本公共服务均等化基本实现，城乡一体的治理体系更加完善。

《21世纪》：目前我国区域发展不平衡问题仍然存在，应如何从不同地区现状出发，推进城乡融合发展，尤其是推进欠发达地区、偏远乡村的城乡融合发展？

冯奎：促进城乡融合发展，核心是要做到以人为本。至于载体建设，包括建设新城区、建设县城等等，都要服务于人的需要。当前阶段既有农民工进城的需求，也有各类企业家和市民下乡的需求。这些需求的实现都不是容易的事情，需要体制机制创新。

载体选择最重要的是因地制宜。东部地区城乡融合发展的载体更加多样化，西部地区更重视大城市、县城，选择的差异跟地区间发展阶段、发展水平有关。前几年西部地区一些地方政府照搬东部地区的“特色小镇”模式，希望以此作为城乡融合的重要载体，但效果并不理想。

欠发达地区、偏远乡村要实现城乡融合发展，需要让一部分乡村人口从不适合生产生活的地方走出去，或者利用欠发达地区、偏远乡村的特色资源优势搞“轻资产”类的合作建设等，这些方向都值得探索。需要注意的是，不宜为了形式上的城乡融合，在人口流出地大搞“重资产”类的投资。对于一些条件更差的地区，还得进一步依靠各类帮扶，采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，确保脱贫人口持续稳定增收。

《21世纪》：今年中央一号文件提出，要促进县域城乡融合发展。为什么要强调“县域”城乡融合发展？县域城乡融合发展又该如何推进？

冯奎：县域一直是我国一级行政主体，也是经济社会活动的重要载体。县域连接着乡村与大中城市，既有城市性又有农村性。县域范围内，有县城、乡镇、村庄等多种载体、多个层次。因此，将县域作为城乡融合发展的重要切入点，作为最基础、重要的环节，是有充足依据的。

截止到目前，中国大陆共计1299个县、117个自治县、396个县级市等。县域经济占我国经济总量的半壁江山，人口占70%以上，面积占90%以上。城乡融合问题一定意义上就是新时代县域发展的问题。

2012—2021年，全国80%的县域人口净流出，但县城平均人口密度从每平方公里的1573人，上升到2160人。县城的城镇化率大约是25%，县级市是30%左右。这说明，以县城为重要载体的城镇化建设仍有发展空间。

综合看，推进县域城乡融合，关键是要利用好各类大城市的辐射带动力量，发挥县城的重要载体作用，将城镇化与乡村振兴结合起来。县域是城乡融合的重要抓手，但并不能将城乡融合封闭在一县范围之内。有的地方片面强调一县范围内如何提高城镇化率，还有的地方提出农民工不出县、市民化就是进县城等等，实际上这既不符合新发展理念的要求，也很难推进高质量的城乡融合发展。

城镇化重点转向促进农业转移人口市民化

《21世纪》：今年中央一号文件明确要实施新一轮农业转移人口市民化行动，为什么要强调加快农业转移人口市民化？

冯奎：农业转移人口市民化是事关全局的大事，关系到现代化建设的成色、质量。我国城镇化进入了减速阶段，重点已转向促进农业转移人口市民化。

但近年来农业转移人口市民化的效果并不突出，有的地方进展缓慢。其背后有多种原因，如虽然多数城市的落户门槛降低，甚至“零门槛”，但一些大城市仍有各类落户限制；再如大城市吸纳新增就业的能力下降；还有对农业转移人口的政策配套需要完善等等。

总体而言，农业转移人口市民化面临的宏观环境、城乡就业发展条件、人口数量结构等都发生了重大的变化。多种政策相互作用的机制发生变化，使农业转移人口市民化的目标功能有模糊化的倾向，激励作用存在弱化或“抵消”的问题。因此，实施新一轮农业转移人口市民化行动十分必要。

《21世纪》：农业转移人口在城市落户、住房、就业、子女入学、养老等方面还存在顾虑，也担心进城落户后失去土地等保障。在推进城乡融合过程中，应如何看待和化解这一两难问题？

冯奎：部分农业转移人口确实担心城乡“两头落空”，应出台有力政策来化解这种顾虑。在城市这一端，我认为最重要的是抓住“安居”与“乐业”这两个关键。

一方面，应在城市实施新市民的安居工程。“七普”数据表明，我国人户分离人口4.9亿人，农民工群体在这些人户分离人口中占六成。人户分离人口处于流动状态，多半属于“没有办法的办法”。人户分离的新市民或者农民工，从事外卖、餐饮、家政、环卫、建筑等各类行业，有的已在城市生活多年。政策重点是将那些有稳定工作的新市民（农民工）纳入城镇住房保障支持范围。

另一方面，加强农民工就业保障支持力度。当前最为突出的难点是社保的稳就业稳收入作用不充分。农民工流动性较大，常以工程项目的周期作为工作转换的周期。我国社保转移程序繁琐，若在一地未缴满固定年数，则只能转走个人账户部分，企业部分留存当地，因此农民工社保转移成本较高。目前农民工社保参与率低，这对他们当前和未来实现稳定收入构成巨大挑战，对此应针对性加强相关政策的支持力度。