Global Eyes on China丨专访新加坡国立大学东亚研究所所长郝福满：根据消费分配增值税将带来截然不同的激励效果

21世纪经济报道记者何柳颖，深圳报道

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议，于2024年7月15日至18日在北京举行。会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。 

全会提出，科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。在深化财税体制改革方面，《决定》提出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。

会议举行期间，新加坡国立大学东亚研究所所长、世界银行中国局前局长郝福满(BertHofman)接受了21世纪经济报道记者的专访，对中国财政措施、财税改革等分享了诸多看法。 

围绕增值税，其建议纳税基础应该是消费而非生产。他称，“中国目前的增值税征收和再分配机制，实际上将其变成了一种生产税。地方政府能够收回企业缴纳的增值税的一半左右，这使得他们更倾向于吸引企业入驻，尽管有的企业并不盈利，甚至处于亏损状态，或者搬迁到其他地方可能会有更好的发展。地方政府之所以如此，是因为他们能够从这些企业中获得增值税收入。”

郝福满认为，如果根据消费情况重新分配增值税，这将带来完全不同的激励效果，因为地方政府将开始关注如何刺激消费，而不仅仅是促进生产。并且这是完全可行的，因为现在已经有了相当可靠的省级国民经济核算数据（各省统计局核算本地区生产总值），可以根据各省的消费量来分配增值税，以此决定地方政府应得的增值税份额，在省级以下，也可以使用零售数据作为指标。

在郝福满看来，这将是一项重大的改革，可以考虑逐步实施，“我相信这对中国将非常有益。它将极大地改善基本公共服务的均等化，并为地方政府提供更好的激励机制。”

建议“基于实际消费分配增值税” 

《21世纪》：中共二十届三中全会于2024年7月15日至18日在北京举行，财政政策是本次会议的重要议题。你在撰写的文章里提及，财政政策对于更广泛的共同增长至关重要。关于中国在财政政策方面的调整，你有何看法？

郝福满：我认为财政政策的优化目前主要可以从三个方面着手。第一是收入分配问题，需要构建一个更公平的税收结构。目前，中国政府的收入主要来自增值税和消费税，在一定程度上还包括企业所得税，而个人所得税的比重相对较小，这主要是因为实际缴纳个人所得税的人数有限，大多数人是免缴的。随着国民收入水平的提升，这种状况需要改变，以实现更合理的财富再分配，确保富人应比穷人对政府和公共服务的贡献更多。 

第二，资金的合理投向同样很重要，当前特别需要资金的是地方政府。地方政府承担了中国大部分的公共服务支出，其资金来源除了中央政府的财政转移支付外，还包括自身的税收收入。然而，过去依赖出售土地使用权给房地产开发商的收入模式，如今因房地产市场的波动而变得不再稳定。因此地方政府需要探索新的财政收入渠道，这就可能涉及对政府间财政关系的深度调整。

第三，随着社会需求的增长，政府需要更多的资金来应对未来的挑战。无论是应对人口老龄化带来的医疗和养老金支出增加，还是满足农村和城市地区的其他需求，政府都扮演着不可或缺的角色。简而言之，中国政府需要筹集更多资金，增加财政收入的途径可以多样化，包括提高个人所得税比重、逐步取消疫情期间的税收减免政策、对碳排放征税，以及提高国有企业的利润上缴比例等。这些措施将有助于政府增加收入，进而投资于更优质的教育、医疗服务和养老金体系，解决当前面临的诸多问题。

财政政策承担着宏观经济稳定的职能，在过去15至20年间，中国地方政府通过增加借贷和支出来稳定经济，如果经济不景气，地方政府可以借更多的钱，有更多的支出，以稳定经济、就业以及稳定增长。但在当前财政状况下，这种模式已不再可行。中央政府需要更有力地承担起这一角色，利用其相对较低的债务水平——目前中央政府债务占GDP的比例不到25%，来更有效地调控经济，确保经济的平稳增长。 

中国能否有可能建立一种机制，使中央政府能够为宏观经济稳定提供（更多的）资金支持？我主张建立一个资金保障机制，地方政府可以从中获得资金支持，我认为这将是未来稳定经济的一个良好工具。

要实施我上述提及到的措施并非易事，需要进行重大改革和调整。总体而言，我相信这些措施将对中国产生积极影响。它们将有助于创造一个更加稳健的经济增长环境，能够实现更高效的资源利用，减少浪费，提供更公平的服务和实现更平等的收入分配。 

《21世纪》：你曾提及“基于实际消费分配增值税”这一观点，请你具体阐述一下。

郝福满：首先需要明确的是，我讨论的并不是中国目前的消费税。在中国，消费税实际上是一种对特定商品或服务征收的税，比如对燃料、香烟、酒精等有害物品，以及一些奢侈品征收的税。我主要关注的是增值税，这应当是一种基于消费的税收。 

然而，中国目前的增值税征收和再分配机制，实际上将其变成了一种生产税。地方政府能够收回企业缴纳的增值税的一半左右，这使得他们更倾向于吸引企业入驻，尽管有的企业并不盈利，甚至处于亏损状态，或者搬迁到其他地方可能会有更好的发展。地方政府之所以如此，是因为他们能够从这些企业中获得增值税收入。 

如果真正地将增值税视为一种消费税，那么最终是消费者向企业支付增值税，企业再将这部分税收上缴给政府。因此，我们应该根据消费情况重新分配增值税，这将带来完全不同的激励效果。这是完全可行的。国家统计局现在已经有了相当可靠的省级国民经济核算数据（各省统计局核算本地区生产总值），可以根据各省的消费量来分配增值税，以此决定地方政府应得的增值税份额。在省级以下，我们可以使用零售数据作为指标，这正是日本的做法。

如果中央政府决定采用不同的体系来分配增值税的地方份额，那么激励机制将会发生显著变化。如果根据消费来分配，地方政府将开始关注如何刺激消费，而不仅仅是促进生产。 

另外，我们还可以考虑将国家税收平均分配，即每个省根据人口数量平等地分配中央政府收取的增值税份额。德国是这样做的，这种方法非常公平，因为它涉及到中国很大一部分的税收收入，能够更有效地平衡地方之间的财政能力，比目前基于生产的分配系统更公平。这将有助于较贫穷的地方政府提供与较富裕的地方政府相同水平的服务。这也正是中国政府的目标——实现基本公共服务的均等化。

因此，我认为这将是一项重大的改革，但可以逐步实施。我相信这对中国将非常有益。它将极大地改善基本公共服务的均等化，并为地方政府提供更好的激励机制。我们不应仅仅关注生产，还应考虑消费和民众福祉。 

地方财政需要更多支持

《21世纪》：我们关注到目前地方财政面临诸多挑战，你认为地方政府可以通过哪些措施缓解财政压力？

郝福满：地方财政的诸多挑战需要采取一系列策略来加以应对。首先，可以考虑撤销在疫情期间实施的一些税收优惠政策。这些政策包括税收抵免、延期纳税和临时免税等，它们对地方政府的财政状况产生了显著影响。适时撤销这些措施，将有助于改善地方政府的财政状况。

其次，建立新的财政转移支付机制至关重要。我前面提及的资金保障机制是一个有效途径。通过这种方式，中央政府可以承担更多地方政府的支出任务，例如养老金体系。 

此外，拓展地方税源也是一个可行的解决方案。虽然关于房地产税的讨论一直非常热烈，但鉴于当前房地产行业面临的困境，我们需要谨慎行事。如果此时开征房地产税，人们可能会认为房价会进一步下跌。因此，我建议仅对新开发的房产征收房地产税，以减轻对现有房产所有者的冲击，并逐步扩大征税范围。

同时，我们还可以探索其他税种，例如允许地方政府对个人所得税进行附加征收。鉴于共同富裕的目标，富裕阶层应该做出更多的贡献。

以及，如果进一步审视地方政府的收入来源，公用事业收费是一个被低估的领域。在中国，许多地方政府对公用事业的收费并不充分，这种做法虽然有助于促进产业发展和吸引企业，但对国家的可持续发展不利。因此，地方政府可以考虑提高公用事业的收费标准，以增加收入。

随着时间的推移，电动汽车税等也可以成为地方政府的一个重要收入来源，这将为地方政府提供更多财政支持。 

考虑到中国目前的税收结构，转移支付机制将继续发挥重要作用，中央与省级之间的财政分配将越来越均衡。我认为，许多问题可能会出现在省级政府以下的层面。中央政府应该采取更多主动措施，确保省级以下，即市县之间的资金分配尽可能均衡，以符合中央政府的期望。否则，即使中央与省级之间的财政资源分配实现了均衡，如果市县级层面的分配不均衡，基层政府间的财政能力仍将存在巨大差异。 

《21世纪》：在未来半年，中国财政政策的调整空间有多大？关键是什么？ 

郝福满：我认为，无论改革如何，最重要的是确保将房地产市场的低迷对银行系统的影响保持在可控范围内。我这样强调是因为，如果问题已经存在，我们可以通过政策来限制其带来的负面影响。目前房价已经下跌，开发商面临困境，他们无法全部偿还银行贷款。如果让银行独自面对这些问题，将减少其向其他社会部门，尤其是增长中的行业贷款的能力。

因此，我认为政府有必要承担起责任，无论是部分还是全部，以解决不良债务问题，让银行有能力向新产业放贷。为此，我们需要财政资金来帮助解决这一问题，这在未来六个月内尤为关键。

至于我前面提到的改革，它们是长期性的，并不需要在接下来的六个月内完成，也许可以在接下来的三年内逐步实施。 

（本报记者周潇枭、陆跃玲，实习生温博宇对本文均有贡献）

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