评论丨健全宏观经济治理体系应从何处发力？

黄卫挺（中国宏观经济研究院决策咨询部副主任）

从宏观经济调控到宏观经济治理，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要理论和实践创新。党的二十届三中全会提出，科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。这对健全宏观经济治理体系作出了重要部署。应准确把握推进中国式现代化对宏观经济治理提出的新要求，并针对经济运行底层逻辑变化，持续完善宏观调控制度体系和政策体系，着力提升宏观经济治理效能。

坚持问题导向和目标导向相结合

宏观经济治理要与发展目标相匹配、与经济运行阶段和特征相适应。必须坚持问题导向和目标导向相结合，科学设置治理目标、完善治理体系、优化治理机制，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

一方面，要锚定推进中国式现代化优化宏观经济治理体系，科学把握宏观经济治理的价值取向和目标。以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，是全党全国各族人民的中心任务。党的二十大报告指出，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。首先，坚持党的领导是中国式现代化的本质要求，宏观经济治理是经济工作的重要组成部分，必须坚持党的领导特别是党中央的集中统一领导。从党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》、党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》可以看到，坚持和加强党中央集中统一领导的制度机制、党中央重大决策部署落实机制均得到了进一步完善。

其次，从各国现代化的共同特征看，以工业化、城镇化、信息化、农业现代化等为重点，推动经济持续快速增长、不断夯实国家发展的物质技术基础是现代化的必由之路，这决定了宏观经济治理必须坚持以经济建设为中心，保持经济增速在合理区间，以经济规模的有效扩张为经济质量的稳步提升、其他相关领域的进步发展创造条件。从中国特色看，人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化，要求我们突出新发展理念，以保持经济适度增长为前提，实现宏观经济治理目标的多元协调，实现高质量发展。

另一方面，应针对宏观经济运行底层逻辑变化优化宏观经济治理，统筹用好规划、政策、改革等治理机制和手段。我国是超大规模经济体，高度融入全球经济体系，经济运行的复杂性和面临的风险性前所未有。特别是新冠疫情暴发以后，随着全球经济放缓、国际地缘政治博弈加剧，我国经济面临的各类冲击相互叠加，短期冲击的影响长期化较为明显，经济运行的底层逻辑发生了若干重要改变。从宏观运行机理看，疫情防控平稳转段以来，持续面临社会预期转弱问题，引发有效需求不足和价格水平低位运行相互强化，导致传统调控政策效力有所削弱。目前，不少学者已经对此展开讨论，认为宏观运行的主要矛盾已经越来越集中于信心和预期变化。从产业技术周期看，支柱产业更替特别是新要素投入、新产业发展将引发经济运行和治理机制重构。未来一个时期，随着房地产深度调整到位和新质生产力的加速发展，我国经济结构和支柱产业将步入加速升级期。特别是，新质生产力主要是由技术革命性突破所催生，特点是创新，人工智能等新要素投入及其带来的催化效应，正在形成新的产业组织形态，亟待形成与之相适应的新型生产关系和宏观经济治理机制。从地缘政治周期看，“两个大局”（中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局）加速演进和深度互动深刻影响全球经济版图和资源配置。展望“十五五”，大国博弈将步入新的战略性再布局阶段，地缘政治或将逐步成为全球主导性风险，超越资本力量深刻影响全球资源配置。针对经济运行的上述底层逻辑改变，必须从宏观经济治理层面作出系统性回应。

以规划为引领，提升宏观经济治理效能和水平

按照党的二十届三中全会作出的重要部署，要紧紧围绕推进中国式现代化并针对宏观经济运行底层逻辑变化，把握历史主动和战略主动，加快形成以高质量发展为主题，以发展新质生产力和构建新发展格局为双主线的发展战略体系，相应地，要在党中央的集中统一领导下，加快形成以发展规划引领社会预期、统一政策取向，以各类宏观政策平滑周期、促进发展，以国家全球战略统筹内外，以制度建设让“无形之手”充分施展、让“有形之手”更加有效的宏观经济治理体系，实现市场、政府和法治协同发力，有效提升宏观经济治理总体效能和水平。

一是发挥好五年发展规划战略导向作用，推动社会预期和政策制定再校准。为了更好发挥五年发展规划的战略导向作用，可考虑按照“以发展规划立法提高权威性、以目标管理提高战略导向性、以一致性评估提高政策统领性、以督查督办提高实践性”四大机制设计，引领全社会将规划美好蓝图转化为发展实效。应尽快启动发展规划法立法工作，对五年发展规划的定位、体系、管理、审批、调整、评估及相应的政策配套和实施保障等作出明确规定，将行之有效的经验和做法以法律形式固定下来，使五年发展规划的制定和实施制度化、规范化、程序化。

可考虑在五年发展规划中明确设定经济增长、人均收入等关键性指标目标，发挥好五年发展规划在引导和管理全社会关于我国中长期增长和发展预期方面的重要作用。应进一步强化年度计划、专项规划等与五年发展规划的衔接，将五年发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系、专业领域并做好年度间综合平衡，推动专项规划从“条”上进行深化、区域规划和地方规划从“块”上予以细化、空间规划从“地”上加以落实。此外，应将五年发展规划作为宏观政策取向一致性评估的重要依据，加强财政预算与规划实施的衔接协调，优先投向五年发展规划确定的重大任务和重大工程项目，强化五年发展规划对产业政策、区域政策等的引导约束作用，形成政策合力。最后，还要进一步健全“年度监测分析—中期评估—总结评估”的规划评估体系，建立健全适应高质量发展要求的考核评估机制。

二是以财政政策、金融政策、创新政策和竞争政策为重点，实现稳增长、防风险、促发展目标。在原有货币政策和财政政策框架下，应考虑更加突出财政政策的逆周期调节作用，将货币政策升级为更为综合性的金融政策，同时进一步增加培育新产业、新动能的创新政策和竞争政策，最终探索形成以财政政策、金融政策、创新政策和竞争政策为主的宏观政策“四大支柱”。要以新一轮财税体制改革为契机，以充分调动两个积极性为目标理顺中央与地方财政关系，适度扩大专项债使用范围，通过机制设计科学盘活地方国有“三资”（资源、资产、资金），充分发挥地方首创精神。要以“稳定货币金融环境、服务实体经济”为总目标，以制定金融法为契机，建立货币政策、宏观审慎政策、微观监管政策和结构性政策相互协调配合的综合性金融政策大框架，引导金融资源流向国民经济重点领域和薄弱环节，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”，吸引和用好更多长期资本、耐心资本和战略资本，为新质生产力发展提供可持续的资金支持。

此外，还要加快构建支持全面创新的体制机制，以推动高水平科技自立自强为重点目标，坚持有效市场、有为政府一体发力，坚持教育发展、科技创新、人才培养一体推进，坚持原始创新、集成创新、开放创新一体设计，坚持创新链、产业链、资金链、人才链一体贯通。要坚持“两个毫不动摇”，以激发不同类型微观主体活力为目标建立竞争政策体系，建立和完善与数字经济发展相适应的法律法规制度体系，发挥好综合配套改革试验区、自由贸易试验区等试点作用，丰富竞争政策制度供给，筑牢公平竞争的法治和制度基础。

三是制定国家全球战略，为实施经济外交政策、国际经济政策协调和外部风险处置提供总体框架。在“两个大局”加速演进和深度互动的大背景下，应考虑借鉴有益的国际经验研究制定我国的国家全球战略，作为发展规划的全球篇，发挥对外领域的战略导向和积极作用。要在构建人类命运共同体的理念下，重点研究我国的大国责任和义务范畴，扩大国际统一战线的路线和重点，建立国家海外利益布局方向和保护机制，明确重大经济外交战略的预期目标、实施重点和风险防范机制，参与全球治理的目标、重点领域和推进机制，国际经济政策协调的内外部机制，政府和私人部门在应对外部冲击时的联动机制等。比如，坚持以我为主原则，持续塑造国际宏观经济政策协调的机制，完善多边合作框架，依托国际组织寻求政策共识，推动修制定于我有利的国际经济规则。推动共建“一带一路”倡议下的务实合作，依托重点项目加强与共建国家的经济政策沟通与协调。针对地缘政治风险和经济金融风险，研究制定相应的应对预案和处置机制，持续完善应对外部冲击的体制机制。

四是加强制度创新和制度建设，在规范化、制度化、法治化轨道上提升宏观经济治理能力和水平。法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，要推动经济发展在法治轨道上运行，也要在法治轨道上实施经济治理。应贯彻调控法定原则，将政府的经济管理活动纳入规范化、制度化、法治化轨道，加快修制订相关法律法规，按照立改废释并举的思路，依法平衡不同利益、不同诉求，创设公正、稳定、可预期的发展环境。需要加大制度创新力度，健全调控决策和实施的程序性规定，完善调控权运行和监督制约机制，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，更多运用市场化、法治化手段实施调控、防化风险、促进发展。还需要客观总结宏观经济治理领域改革创新的经验教训，及时把好的经验做法以法律形式固化下来，推动宏观经济治理相关制度更加成熟、更加定型。