评论丨深化国资国企改革应聚焦五大重点

吴刚梁（中国企业改革与发展研究会研究员）

党的二十届三中全会对深化国资国企改革进一步作出重大部署。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。

结合当前国资国企改革实践，笔者认为，《决定》对深化国资国企改革部署的重点内容体现在以下五个方面。

第一，战略协同。近年来，虽然经营性国有资产集中统一管理工作一直在推进之中，但目前仍然存在“多龙治水、各管一摊”的局面。例如，产业类国有企业由国资委监管，金融国资由财政部门监管，文化国资由宣传部门监管，个别党政部门与事业单位所属国企仍然没有改制与脱钩。

多头管理容易造成政出多门、政策冲突，导致改革与监管政策缺乏战略协同，增加了执行成本。因此，应加强部门之间的统筹协调，形成合力，注重改革的整体性、系统性与协同性，加强顶层设计，构建顶层统筹、权责明确、运行高效、监管有力的国有经济管理体系。

第二，增强核心功能。自从去年底召开的中央经济工作会议以来，“增强核心功能”的顺位便摆在“提高核心竞争力”之前。这是因为，党的二十大之后，国有企业的功能作用被提到了重要议事日程。《决定》提出要更好发挥市场机制作用，同时也提到要弥补市场失灵。国有经济无疑是弥补市场机制失灵的有效工具之一。因此，在推进中国式现代化过程中，国有企业要发挥特殊的功能和作用，包括发挥科技创新、产业控制与安全支撑的“三个作用”。国有资本作为一种稀缺资源，要聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务四大核心功能。

笔者认为，发挥三大作用，增强四大核心功能，就是国有企业的新使命、新任务。也就是说，今后国有企业主要做民营企业做不了、做不好的事情。我们需要探索建立一套可量化的国有企业履行战略使命评价制度，纳入更多的宏观指标，优化国有经济增加值核算，科学客观、精准地考核与评价国有企业功能价值。

第三，坚守主责主业。每一家国有企业只有坚守主责主业，国有经济特殊的功能作用才能实现。除了国有资本投资运营公司，当前产业类的国有企业一般会被核定1~3个主业，偏离主责主业将会被问责。上阶段的国企改革的一项重要内容，就是剥离低效无效资产，剥离非主业、非优势资产，即处置出清“两资”“两非”，把国有资本聚焦到核心功能上来。国有资本布局的方向就是《决定》中提到的“三个集中”。

为防止国有企业偏离主责主业，脱实向虚，笔者建议，今后或可以由国资委、财政部、国家发展改革委等多部门联合出台规定，明确国有资本重点投资领域和方向，建立国有经济布局优化和结构调整指引制度，就像外资投资清单和目录那样，明确哪些是国有资本“鼓励”“限制”或者“禁止”的行业与领域。

第四，两类公司改革。组建国有资本投资、运营公司（即“两类公司”）是建立以管资本为主国资监管体制的重要举措。近年来，央企搞了19家投资公司试点（其中5家已经转正），2家运营公司试点。地方也相应设立两类公司或一体化公司。两类公司的定位是履行出资人职责的机构。随着两类公司等试点，三层架构+三类公司的国资运营模式初具雏形。三层架构为类似新加坡淡马锡的“政府（部门）—国资公司—国有企业”，三类公司是指中间层的国资公司由国有资本投资公司、运营公司以及产业类集团构成。

组建两类公司能够较好地理顺国有资本与国有企业的关系，有利于推进混合所有制改革和打造竞争中性的营商环境，是“管资本”模式的重要改革路径。但是，近年来改革出现了一定程度的停滞。一些两类公司的功能定位不清，只是翻了个牌，还是原先那一套运营模式，缺乏国资平台公司的属性，也没有资本运作能力。这次《决定》重提深化国有资本投资运营公司改革，笔者研判两类公司的改革有望重启与加快。

第五，自然垄断行业的改革。对于能源、铁路等自然垄断行业，该垄断的环节要垄断，该竞争的环节要竞争。主要思路是纵向拆分，具体包括“放开两头，管住中间”“网运分开”“厂网分开”的方式。

油气、铁路、电力等行业具有规模经济与范围经济等网络特征，自然垄断属性明显。中间的管网和运输环节具有自然垄断属性，要防止重复建设和无序管理，设立中国铁塔公司、国家管网公司就是典型例子；“两头”，包括生产、销售环节，需要引入竞争机制，特别要对民营企业开放。