国安部披露非法测绘背后 汽车智驾合规的4大焦点值得关注

21世纪经济报道记者 王俊 实习生 韩佳序 北京报道

10月16日晚，国家安全部的一则通报激起千层浪。通报称，某境外企业A公司通过与我国具有测绘资质的B公司合作，以开展汽车智能驾驶研究为掩护，在我国内非法开展地理信息测绘活动。

通报发出后，网络上根据文中信息，对A公司和B公司做出了诸多猜测。针对网络上的流言，极氪、特斯拉、四维图新、Mobileye等公司连夜发文澄清。

虽然AB两公司身份未明，但通报背后，却暴露出了智能驾驶行业测绘数据合规的漏洞。

测绘数据是智能网联汽车实现自动驾驶功能的基础之一，对于提升车辆的智能化水平、保障行驶安全都具有不可替代的作用。同时，测绘数据事关国家安全、个人信息等，测绘合规是智能网联汽车以及自动驾驶技术绕不开的“必答题”。

测绘数据缘何重要？测绘数据如何管理？哪些企业有测绘资质？自动驾驶领域所言的“甲导”测绘资质有何门槛？国安部通报折射了哪些行业痛点？

焦点1：何为测绘数据？

测绘数据是企业测绘行为的目的，也是界定企业测绘行为是否合规的前提。回溯至现行规定之中，《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》）并未对测绘数据作出明确定义，但对测绘活动作出了较为模糊的界定，即“对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”。

随着智能网联汽车的发展，测绘数据作为智能网联汽车数据的重要类别，涉及国家安全、个人信息保护等多方面，因此对其的界定也越发细化。2024年7月26日，自然资源部发布《自然资源部关于加强智能网联汽车有关测绘地理信息安全管理的通知》（以下简称2024年《测绘通知》），将“测绘数据”限定为“车辆及周边道路设施的空间坐标、实景影像（视频和影像等环境感知数据）、点云及其属性信息等地理信息数据（含道路拓扑数据）”。

值得注意的是，近年来涉智能网联汽车测绘行为的监管文件出台频繁，仅2024年，就有上述提及的《测绘通知》、《对外提供涉密测绘成果管理办法》等发布，相关标准也在陆续布局，包括：《智能网联汽车时空数据安全处理基本要求（征求意见稿）》和《智能网联汽车时空数据传感系统安全基本要求（征求意见稿）》。

中伦律所陈际红等撰文表示，从2024年《测绘通知》与2022年发布《测绘通知》对比，其名称从“促进发展，维护测绘安全”转变为“加强测绘安全”，再结合时空数据强标，以及适用范围将辐射至智能网联汽车领域的《对外提供涉密测绘成果管理办法》，体现出自然资源部有意加大对智能网联汽车涉测绘行为的监管力度，防止技术无序发展而影响国家安全的趋严态度较为明显。

焦点2：何为非法测绘？

测绘一直属于外资禁入领域。

根据《中华人民共和国测绘法》规定，外资并不具备在我国内单独开展地理信息测绘活动的资质。最新《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024 年版）》中提及，地面移动测量、导航电子地图编制等属外资禁入领域。

2022年8月30日，自然资源部发布《自然资源部关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》（以下称“2022版《通知》”），其中明确规定，需要从事相关数据收集、存储、传输和处理的车企、服务商及智能驾驶软件提供商等，属于外商投资企业的，应委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动，由被委托的测绘资质单位承担收集、存储、传输和处理相关空间坐标、影像、点云及其属性信息等业务及提供地理信息服务与支持。 

这也是国安通报中提及A委托有测绘资质的B公司测绘的原因：“为规避我国行业主管部门监管，A公司以汽车智能驾驶研究为由，将项目多次外包，最终委托具备测绘资质的国内B公司具体实施。”

不过，21世纪经济报道注意到，2024年自然资源部更新《关于加强智能网联汽车有关测绘地理信息安全管理的通知》（2024版《通知》），其中进一步加强了涉测绘行为管理：智能网联汽车使用的基础地图、高级辅助驾驶地图、高精度地图、自动驾驶地图等属于导航电子地图。对智能网联汽车回传的地理信息数据进行收集、存储、传输、处理以及地图制作等活动应由具有导航电子地图制作等测绘资质的单位承担。 

即智能网联汽车行业的涉测绘行为要求进一步收紧，无论内资、外资，必须取得相关资质方可开展测绘。

焦点3：谁有测绘资质?

智能网联汽车的测绘资质要求不断加强，门槛逐步提高。

根据自然资源部2021年6月7日发布的《关于印发测绘资质管理办法和测绘资质分类分级标准的通知》，测绘资质分为甲、乙两个等级。测绘资质的专业类别分为大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、工程测量、海洋测绘、界线与不动产测绘、地理信息系统工程、地图编制、导航电子地图制作、互联网地图服务。测绘资质取得单位必须在测绘资质等级许可的专业类别和作业限制范围内从事测绘活动。

不过，对于自动驾驶领域，业内人士指出，涉及的测绘资质可能主要为“导航电子地图制作”与“互联网地图服务”两个类别。

君合律师事务所张颖等人撰文表示，对于自动驾驶企业而言，高精地图的数据采集、处理和地图的迭代更新是其研发过程中的核心环节，而该等活动一般理解属于“地图制作”，需要“导航电子地图制作”资质。“互联网地图服务”因不含地图制作范围导致其难以满足自动驾驶企业的感知支撑需求、作用相对有限。

此外，导航电子地图制作乙级测绘资质不得在相关政府部门划定的自动驾驶区域外从事导航电子地图制作，而甲级测绘资质则无此限制。因此，实践中自动驾驶企业多倾向于选择甲级测绘资质。这也是自动驾驶行业内所称的“甲导资质”。

近年来，监管部门大幅收紧了甲导资质的发放、审核，根据2022年自然资源部公布的名单，通过“甲导”换证审核的有19家，包括：

可以看到，国安部通报后，四维图新这种有甲导资质的图商受到了质疑，迅速做出了回应：始终秉承合法、合规办企原则，坚决反对一切抹黑、中伤公司名誉的网络谣言。

焦点4：测绘数据对外传输如何合规？

在此次国家安全部公布的案件中，测绘数据被转移出境也备受关注。通报中强调B公司“任由境外企业把控数据流向，导致原始测绘数据失控外传”。由于测绘数据涉及国家安全及公共安全，智能网联汽车的测绘数据储存与传输一直是合规重点。

根据2024年《测绘通知》，其第五条规定，“地理信息数据必须存储于境内，所使用的存储设备、网络和云服务等必须符合国家有关安全和保密要求。申请向境外提供地理信息数据的，必须严格履行对外提供审批或地图审核程序，并落实数据出境安全评估等有关规定。”

总的来说，目前针对一般测绘数据出境，测绘数据都首先应当在中国境内进行本地化，即在境内建立服务器或租赁云服务器进行存储。诸如特斯拉等国外新能源汽车企业也需要在中国境内建立数据中心，储存在中国境内收集到的汽车数据。

此外，测绘数据向境外传输时，除却《测绘通知》提到的“对外提供审批”与“地图审核程序”外，根据《数据出境安全评估办法》，如向境外提供重要数据的，应进行数据出境安全评估。