城中村改造“扩围”：多城官宣百亿项目，如何保留城市“补丁”功能？

南方财经全媒体记者郑玮 广州报道

“本次征收土地目的为广州市瑶台城中村改造项目（一期）。越秀区征收农用地区片综合地价为51万元/亩，其中土地补偿费标准为25.5万元/亩，安置补助费标准为25.5万元/亩。”12月初，南方财经全媒体记者走访广州多个城中村改造项目发现，在广州市越秀区矿泉街瑶台村经济联合社门口，征地补偿安置公告已经张贴上墙。紧邻着公告栏，广州市瑶台实业有限公司城市更新工作办公室招牌也已上墙。

今年10月，住房城乡建设部提出将通过货币化安置等方式，在全国新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。11月，专项债券、专项借款等城中村改造政策支持范围从35个超大特大城市进一步扩大到近300个地级及以上城市。支持政策轮番落地，一度按下“暂停键”的城中村改造再度成为市场热点。

据南方财经全媒体记者不完全统计，10月以来，北京、天津、青岛、广州、贵阳、大连、重庆、南宁等多座城市的城中村改造项目已接连宣布开工，太原、兰州等多城也陆续发布城中村改造项目招标公告，其中不乏百亿级重大项目。

其中，位于中心城区、规划总建设量275万㎡的瑶台城中村改造项目建设预计带动总投资额度就超过600亿元。作为全国较早启动城市更新的超大城市，广州今年已确定了52个按照“依法征收、净地出让”新模式推进的城中村改造项目，目前34个项目已正式开工，推动安置房开工建设4.2万套。

从各地实践看，“政府主导、国企承建、专项资金支持”成为这轮大规模推进城中村改造的关键词。

受访专家向记者表示，推进城中村改造是城市发展的“刚需”，但城中村改造项目周期普遍较长，目前大部分项目还处于征地拆迁阶段，关键还要看后续政策能否持续发力，支持城中村改造项目顺利进入开发阶段，而在加快推进改造的同时，也要考虑如何更好地保留过去城中村作为非正式空间对城市经济发展起到的补充性作用。

“（租房）目前没影响的，改造10年8年的事。”白云区三元里村的城中村改造项目刚刚开工，房东何姨（化名）对以租客身份询问的记者表示。巷道狭窄的“握手楼”间，手写张贴的招租告示随处可见。对身处其中的村民、租户和政府、企业等各方工作人员来说，这场动辄10年的长周期改造，才刚刚泛起涟漪。

作为三元里城中村改造项目的一部分，兴发广场二期拆除改造工作正在进行中，郑玮/摄

多城官宣百亿改造项目

近两个月来，加快推进货币化安置100万套城中村改造、加快落实收购存量闲置土地及收储存量房、城中村改造政策支持范围扩大到近300个地级及以上城市等增量政策依次落地，加速城中村改造的政策信号密集释放。

政策信号频发，各地动作也纷纷加快。据南方财经全媒体记者不完全统计，10月以来，北京、天津、青岛、广州、贵阳、大连、重庆、南宁等多座城市的城中村改造项目已接连宣布开工，太原、兰州等多城也陆续发布城中村改造项目招标公告，其中有不少是百亿级重大项目。

其中，11月，北京市丰台区7个城中村改造项目即全部宣告启动，总投资约911亿元，总占地约707.59公顷，改造户数6345户，涉及约1.8万居民，项目数及投资额均居北京全市第一，涉及拆除现状房屋建筑面积约297.08万平方米。同期，北京中心城区——朝阳区王四营乡也完成王四营村、观音堂村两个村共921宗宅基地腾退任务，整体签约率达99.78%。

与首都一城之隔的天津，截至三季度末，在19个纳入计划的城中村改造项目中已有13个项目宣布开工，除3个采取购买存量房方式安置的项目外，剩余3个项目也将于年内全部开工，预计全年完成投资73.96亿元。其中，有专项借款需求的17个项目已全部纳入国家第一批支持项目清单，借款总额215.8亿元。

往南走，10月末，被列入2024年国家城中村改造计划的青岛西海岸新区辛安、东南庄城中村改造项目也进入实质性建设阶段，实现当年签约、当年清场、当年开工。据悉，项目总占地面积约109亩，总建筑面积约25万平方米，总投资约24亿元，年初已成功申请国开行专项借款额度15亿元，预计2027年建成回迁。

2024年青岛共计划改造138个村，建成4万套，截至11月中旬全市27个村、2.5万套已封顶，7个村、4300户完成回迁。从推进模式上看，青岛一方面通过政府主导，按照“当年拆、当年建、三年回迁”标准加快项目建设，并争取专项借款、中央资金约820亿元，同时推行“房票安置”新模式，已实现房票安置2230套、20.55万平方米。

整体来看，“政府主导、国企承建、专项资金支持”成为这轮全国大规模推进城中村改造的关键词。其中，“地方政府专项债券+政策性金融机构专项借款+商业银行贷款”也构成多个改造项目的主要资金来源。

广州某城中村改造项目主体企业负责人告诉南方财经全媒体记者，目前项目建设资金中专项借款占据较大比例，同时企业也投入一定比例的自有资金，部分比较大型的空间配套项目可申请专项债、中央预算内投资等支持。

2024年初，广州获得全国首批城中村改造专项借款，政策性银行授信1426亿元，首批共发放借款15亿元。截至2024年8月，广州全市共有56个改造项目纳入专项借款授信名单。

同样也是在年初，《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》发布，明确至2035年广州要推进辖内272条城中村（行政村）改造、涉及289个项目。其中，2024年要着力推动广州新中轴（海珠）、广州火车站、罗冲围、环五山创新策源区四大片区改造。

截至11月底，广州全市52个按照“依法征收、净地出让”新模式推进的城中村改造项目中，34个项目已开工，共计推动安置房开工建设4.2万套，剩余18个项目也在争取在2024年年底前开工。52个项目整体改造完成后，预计可惠及村民10.8万户。

广州案例：新模式如何落地？

4月，广州黄埔发出全国首张城中村改造房票；5月，全国首部专门针对城中村改造的地方性法规《广州市城中村改造条例》正式施行；11月，广东首笔收购存量住房用作安置房的专项借款资金落地广州……作为全国较早启动城市更新的超大城市，今年以来，在全国多地积极推进城中村改造的同时，广州又拿下多个“首次”。

具体来看，在城中村改造项目中，广州正逐步由政府收储、自主改造、合作改造等传统改造模式向“依法征收、净地出让”模式转变。其中，新中轴线（海珠）、广州火车站、罗冲围片区、环五山创新策源区等4个重点片区就是试行新模式的关键区域。

为何转变模式？广东省国土空间规划协会会长马向明表示，“城中村改造面临的最主要问题并非规划问题，而是土地问题。传统模式强调引入社会资源推动城中村改造，通过政策扶持促进开发商介入。但这也暴露出一些问题，比如市场销售前景良好的住宅项目容易实施，工业改造项目或区位不佳、难以复建的项目则进展缓慢。”

“有人把这形象地比喻为‘吃了肉，剩下一些骨头’。”马向明表示，为此，近年城中村改造模式的主要变化也在于将原本以市场为主导的改造模式，转变为政府主导、专项资金支持、引入企业参与的模式，通过专项资金解决一些难以推进的项目，“啃下市场啃不了的硬骨头”。

位于广州火车站站城产居一体化延伸区，在今年9月正式启动的瑶台城中村改造项目就是越秀区采用“依法征收、净地出让”新模式的首个项目。

广州市越秀区瑶台城中村改造项目已正式启动基坑支护施工，郑玮/摄

矿泉街道办事处相关负责人表示，瑶台村包括瑶台、王圣堂、沙涌南3条自然村，按照“拆除新建”方式实施改造，改造范围97公顷，现状建筑面积202万平方米，规划总建设量275万㎡。从整体规划看，瑶台城中村改造将按照“分片分期、逐步推进”原则，划分三大组团实现滚动开发，建成后将新增约100万平方米优质产业空间、打造7个社区中心、新增18万平方米公共服务设施，预计项目建设带动总投资超过600亿元。

南方财经全媒体记者在项目现场了解到，瑶台城中村改造项目建设主体为广州建筑集团，目前正在开展房屋征拆和建设工作，已获得基坑支护和土方开挖工程施工许可证，正式启动基坑支护施工。

作为首批获批的市级城中村改造主体企业，广州建筑集团目前正主导推进7个城中村改造项目，包括瑶台城中村改造项目、新街大陵城中村改造项目、塘坑村城中村改造项目、鹿颈村城中村改造项目、广隆村城中村改造项目等。公开信息显示，目前广州已明确7家市级统筹做地主体，包括广州城投、广州建筑、越秀集团、珠江实业集团、机场建设投资集团、广州交投、广州地铁等全资国企。

广州市房协专家委员会委员、地产经济学家邓浩志认为，净地出让模式在一定程度上对政府、市场双方均有益处。一方面，净地出让的土地能够以更高价格出售，如果能够妥善处理并实现净地出让，对于财政收入而言无疑是一项积极举措。另一方面，对于开发商而言，净地出让模式下拆迁改造过程的风险主要由政府承担，也减少了城中村改造项目的不确定性。

此外，自今年4月广州黄埔发出全国首张城中村改造房票以来，房票安置也逐步成为多地选择的“热门”安置方式。

对此，邓浩志表示，一方面，对购房者而言，广州房票政策明确房票金额包括基础补偿金额和不超过5%的政策性奖励，而且目前“房源超市”覆盖范围也拓展至广州市全域范围内可售的新建商品房，对购房者具有一定吸引力。另一方面，对政府而言，采取房票安置，其在结算过程中无需一次性支付大量现金，并可拉动一手房市场，有助于缓解市场库存压力。

如何保留城市“补丁”功能？

值得注意的是，近年来随着各地改造项目持续推进，城中村在城市发展过程中承担的独特作用也逐步得到认识。如何在加快城中村拆建改造、减少公共卫生安全风险的同时，保留、优化其承载的城市功能，成为大规模推进改造需面对的关键问题。

马向明表示，在过去数十年城市高速发展的过程中，城中村一方面存在环境脏乱、市政设施不足、易受内涝影响等问题，另一方面散布在城市各处的城中村也为年轻人提供了一片临时栖息地，并发挥出孵化新兴产业的作用，填补了政府公共服务的空缺，通过非正式空间为城市正式空间打上了“补丁”。

“前几年，政府在廉租房领域的投入较少，主要依赖市场化的房地产供应。在这种情况下，城中村就起到了补充市场空缺的作用，为年轻人在城市中心区提供廉价住房供应，弥补城市中心区域高地价、高配套、高房价的问题。”马向明表示。

以广州越秀、白云两区的城中村为例，南方财经全媒体记者在走访过程中了解到，目前白云区三元里村两房一厅的整租价格约为1500元/月，面积在50平方米左右，带空调等基本家具。类似的房型，在越秀区瑶台村的租金约为1300元/月。若两人合租，人均月租金约为700元左右。

此外，马向明提及，相比于城市正式空间，城中村的用地性质具有一定的灵活性，在孵化部分新兴产业的过程中具备自有优势，“一栋楼里可以下面办公、上面居住，工作和生活无缝衔接。这在城市正式空间里是被禁止的，土地性质的灵活性也在一定程度弥补了城市功能。”

对此，马向明建议，未来在推进城中村改造的过程中，也应当注意保留、优化城中村过去对城市经济发展起到的补充作用，构建包容性城中村改造机制，不能简单地一拆了之，应该更仔细、更深入理解城中村模式的负面影响，以及尚未被充分认识的积极作用，推进城中村区域空间品质提升、产业结构升级等多领域系统优化。