详解中央经济工作会议：推动中低收入群体增收减负、提高财政赤字、适时降准降息丨中央经济工作会议深解读

21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 12月11日至12日，中央经济工作会议在京举行，分析当前经济形势，部署2025年经济工作。

会议指出，今年经济运行总体平稳、稳中有进，高质量发展扎实推进，经济社会发展主要目标任务即将顺利完成。当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，但是我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。

会议指出，做好明年经济工作，要实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动科技创新和产业创新融合发展，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好。

会议给出了明年“超常规”逆周期调节的具体安排，包括提高财政赤字率、增加发行超长期特别国债、增加地方政府专项债券、适时降准降息等系列政策组合拳。会议还明确了2025年的重点工作，包括实施大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求；以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系；发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效等。

实施更加积极有为的宏观政策

会议指出，今年经济运行总体平稳、稳中有进，高质量发展扎实推进，经济社会发展主要目标任务即将顺利完成。特别是9月26日中央政治局会议果断部署一揽子增量政策，使社会信心有效提振，经济明显回升。

今年我国经济增长目标为5%左右，该增速与当前我国经济潜在增速大致相当，有助于推动实现充分就业和经济平稳增长。前三季度我国经济增长4.8%，其中一季度增长5.3%，二季度增长4.7%，三季度增长4.6%，呈现逐季回落的态势。为推动经济更好向上修复，9月下旬，中央推出一揽子增量政策，包括货币、财政、楼市、资本市场等多项政策。在一揽子增量政策和存量政策综合作用下，楼市交易更趋活跃、股市信心稳步恢复、重点商品消费明显回升，9、10、11月份经济呈现边际好转的态势。部分市场机构预判四季度经济增速可能在5%以上，能顺利完成全年5%左右的增长目标。

会议指出，当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战。同时必须看到，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。

展望2025年，美国可能加征关税，为全球贸易和全球经济的增长覆上一层阴霾，我国出口形势有可能受到一定影响。与此同时，当前房地产市场仍在深度调整，居民消费意愿偏弱，部分群体收入和就业预期不佳，企业利润有待提升，2025年要推动实现经济回升向好，仍需宏观政策加力支持。

会议指出，做好明年经济工作，实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动科技创新和产业创新融合发展，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好，不断提高人民生活水平，保持社会和谐稳定，高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础。

中国国际经济交流中心副理事长王一鸣表示，2025年是“十四五”规划的收官之年，保持经济平稳运行意义十分重大。我国已经确立到2035年基本实现现代化的目标，也就是人均GDP要达到中等发达国家水平，这需要从2020年到2035年的15年里年均增速达到4.72%。如果2025年能够明确5%左右的增长，这样有利于“十四五”经济增速维持在5%左右的水平，也能够为以后留下更多的空间。

广发证券首席经济学家郭磊表示，在前三季度累计同比增长4.8%的基础上，在逆周期政策驱动下，四季度经济增速明显好转，2024年将实现5%左右的增长。

提高财政赤字，适时降准降息

会议要求，要实施更加积极的财政政策。提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。加大财政支出强度，加强重点领域保障。增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。要实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市场稳定。

会议明确2025年要实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策的具体内涵，包括提高赤字率、增发超长期特别国债、增加地方专项债、适时降准降息、维护金融市场稳定、稳汇率等——此举旨在加强预期管理、提升政策透明度、更好地稳定市场预期。

多年来我国赤字率总体控制在3%以内，近年来为了应对经济下行压力，部分年份赤字率提高到3%以上。2020年为了应对疫情冲击，我国赤字率提高到3.6%。2023年为了推动经济更好恢复，四季度增发1万亿元国债，推动当年赤字率提升至3.8%左右。2024年我国赤字率重新回归3%，发行1万亿元超长期特别国债，地方专项债规模适度增长。因此，提高赤字率、增发超长期特别国债、增加地方专项债，2025年这样超常规积极财政政策组合并不常见，政策力度明显加大。

粤开证券首席经济学家罗志恒对21世纪经济报道记者表示，提高2025年赤字率，意味着赤字规模将进一步扩大，强化了财政逆周期调节能力。公众对赤字率的关注度很高，能更好地传递政策意图，具有很强的政策信号意义，释放中央稳经济的坚定决心，有助于稳定预期。另外，赤字规模大概率仍是以中央国债为主，通过中央加杠杆并转移支付给地方，有助于增加地方可支配财力，推动地方做好“三保”工作。

平安证券首席经济学家钟正生表示，2025年将积极利用可提升的赤字空间，预计赤字率提升到4%~4.5%；地方专项债的规模可能从2024年的3.9万亿元扩大至4~4.5万亿元，以更好支持房地产市场止跌回稳；2025年超长期特别国债将加力支持“两新”“两重”，考虑到还要增加国有大型商业银行资本金补充，预计规模增加至2万亿元。出于配合财政政策、对冲私人部门投资回报率下降、维持合理适度的实际利率等考虑，预计2025年以7天逆回购为代表的政策利率至少需要下行30bp。另外，在加大宏观政策力度稳增长的同时，需要适度保持汇率弹性。

中信证券首席经济学家明明表示，14年来，货币政策定调首次由“稳健”转向“适度宽松”，充分展现了货币政策发力的决心。“适时降准降息”意味着今年底到明年年初货币政策有进一步宽松的空间，此举措有助于维持流动性合理充裕，降低实体经济融资成本，激发市场活力。同时，财政货币政策加强配合，将成为明年宏观政策组合的主旋律。央行将借助买卖国债、买断式逆回购等创新工具支持财政政策发力，通过再贷款等结构性工具支持产业政策发力。

大力提振消费

会议指出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级。适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准。加力扩围实施“两新”政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，促进文化旅游业发展。积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济。加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”项目。适度增加中央预算内投资。加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资。及早谋划“十五五”重大项目。

相较去年中央经济工作会议将“现代化产业体系”放在重点任务的第一位，2025年经济工作重点任务排在第一位的是“全方位扩大国内需求”。

国家信息中心原总经济师祝宝良表示，要拉动消费，关键要解决收入问题，要确保这个钱是持续的，确保有相关社会保障，这样大家才敢于消费。其中适当提高居民基本养老金、提高医保补助、降低生育成本等，能确保收入的稳定性，能较好地促进消费。

天风证券首席宏观分析师宋雪涛表示，考虑到出口和外部环境的复杂性，明年消费将扮演重要的对冲角色，因此将推出更多提振消费的政策。“以旧换新”政策将延续，资金规模将加码，覆盖领域进一步拓宽。加大对重点群体的补贴力度，尤其是消费意愿较高的群体，比如增加奖学金名额和助学金标准，可提振学生群体消费意愿；适当提高养老金，可提升老年人消费意愿。另外，预计明年房地产对消费的拖累效应会减弱，因为当前部分城市房屋租金回报率已经超过30年国债收益率，房价已在逐渐磨底的阶段，降低存量房贷利率也有助于改善居民现金流。

明明表示，明年提振消费的政策，从刺激消费意愿和增加消费能力两端协同发力，消费品以旧换新政策将扩大范围和提升额度，养老、生育等补贴政策也在进一步加码。政府投资将更加聚焦关键领域和薄弱环节，在现代化产业体系、关键核心技术、新型基础设施、节能减排降碳等领域发力，减少低效、重复建设，把钱用到刀刃上。

会议指出，加大保障和改善民生力度，增强人民群众获得感幸福感安全感。实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，促进重点群体就业。加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。落实好产业、就业等帮扶政策，确保不发生规模性返贫致贫，保障困难群众基本生活。推动义务教育优质均衡发展，扎实推进优质本科扩容。实施医疗卫生强基工程，制定促进生育政策。发展社区支持的居家养老，扩大普惠养老服务。

2025年稳就业被摆在更加突出的位置上，推动实现更充分、更高质量的就业，才能稳定居民预期、提高居民收入、带动消费增长等。兴业银行首席经济学家鲁政委表示，2025年政策将加大支持重点群体就业、生育、医疗、养老等民生事项。另外，预计聚焦生育、养老等方面的改革有望推进，包括建立生育补贴、加大个税抵扣力度、加快建立长期护理保险制度等，这些政策同样也有助于消费的释放。

持续用力推动房地产市场止跌回稳

会议指出，要有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作。推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度。稳妥处置地方中小金融机构风险。央地协同合力打击非法金融活动。

今年9月底以来，为推动房地产市场止跌回稳，推出了一系列举措，包括放开放宽限购、降低首付比例、降低房贷利率、地方专项债用于收储闲置土地和商品房、降低契税增值税、城中村改造货币化安置等。这些政策推动房地产市场交易更趋活跃，部分重点城市房价有止跌回稳的迹象。不过，当前房地产市场“以价换量”特征明显，要推动房价企稳、房地产投资增速转正等，仍需政策加以支持。

中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹表示，明年落实好地方专项债回收闲置土地的政策，值得期待。将开发商手中闲置土地回收，能减少市场供应，还能立竿见影地缓解开发商的资金压力，有助于稳预期；政府回收闲置土地，置换成位置更好的地块，这样开发商明年后年有房可卖，有助于改善企业现金流；地方增加土地收储，有助于地方调整土地规划、提升土地价值，原先以刚需为主、大量商业办公的规划，需要跟随市场需求进行调整，当前市场以改善需求为主。但是，地方受制于债务压力等，对于盘活存量土地、跨区域换地等积极性不足。

钟正生表示，房地产市场止跌回稳的起点是房地产销售增速企稳回升，再通过量的回升带动价的企稳，进一步传导至投资端。从房地产销售已连续三年低于潜在需求、城镇居民购买力透支状况已明显缓解、购房的近期与远期成本均已明显降低来看，2025年房地产止跌回稳具有客观基础。要将已存在的购房能力转化为购房意愿，尤需形成稳定的收入预期，才能加快形成房地产“销售好转-价格回升”相互促进的正向循环。另外，跳出房地产负反馈可能需要中央政府介入，打通收储政策的堵点。

会议指出，扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资。有序扩大自主开放和单边开放，稳步扩大制度型开放，推动自由贸易试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策落地。积极发展服务贸易、绿色贸易、数字贸易。深化外商投资促进体制机制改革。稳步推进服务业开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，持续打造“投资中国”品牌。推动高质量共建“一带一路”走深走实，完善海外综合服务体系。

面对不确定性提升的外部环境，我国仍将继续稳外资稳外贸、推进高水平对外开放，做好自己的事情。王一鸣表示，2025年外部环境最大的不确定性就是美国会不会发起新的贸易战。我国有上一轮应对贸易战的经验，这一次会更加从容，最重要的是要加强政策储备，研判贸易战动向，及时有效应对。同时，应对贸易战最有效的办法就是坚持扩大开放，加强与欧洲、日韩等经贸合作；加大制度性开放力度，主动对接国际高标准经贸规则，打造更加透明、稳定、可预期的制度环境。