中国电动自行车保有量已破4亿辆，大城市求解全链路闭环治理

编者按：

日前，《广州市电动自行车管理规定》公布，对电动自行车生产、销售、维修、登记、通行、停放、充电等管理作了全面规定。针对电动自行车，广州一边是“控制总量”“禁行”呼声高，一边是日益增长的出行便利化需求，如何平衡两者之间的矛盾？超大城市广州“电鸡”围城如何破题，再次引发全网热议。南方财经全媒体集团策划《聚焦电动自行车的治理与发展》专题，从多个角度建言献策。

南方财经全媒体记者丁莉   广州报道

过去二十年间，大量工薪阶层涌入城市，带来了对平价便捷交通的需求，解决“最后一公里”出行问题的电动自行车迅速在城市中风靡。

今天，我国电动自行车社会保有量已突破4亿辆。根据公开数据统计，上海以1060万辆名列各市之首；电动自行车社会总量前十的城市中，有7座来自外来务工者扎堆的长三角和珠三角，数量均在500万辆以上。在部分大型城市，电动自行车仍在以每月数万辆的速度飙升。

因此，中国的主要几座大城市都或多或少陷入了电动自行车带来的“电鸡围城”难题，既要兼顾民生的便捷需求，又要承受城市交通治理之痛。受访专家认为，大型城市的电动车治理更富挑战，背后是高密度的人流车流对城市空间的激烈争夺，路权矛盾更尖锐，也需要治理者们更懂得在多元利益交错中转圜的艺术。

在同“电鸡”斗智斗勇多年后，如南宁、杭州等已在减少涉电动自行车事故、骑行者安全教育等方面取得成效。而日前，苦“电鸡”久矣的广州终于出手，为管理电动自行车立法。它们的治理日趋精细化，法与人情得以兼容其中，实现微妙平衡；智慧化手段加入进来，布设下全天候的值守。更重要的是，治理从上路向生产、停放、充电、回收的全链路延伸，形成了完整闭环。

先谈道路，再谈路权

有人调侃，“在广州，‘电鸡’享有‘最高路权’。”大街小巷几乎随处可见，电动自行车流窜于人行道、机动车道，并且超速、载人、逆行……

这当然只是一句调侃。但，电动自行车究竟有没有路权？

2021年，《广东省系统防范化解道路安全风险工作方案》使广州全境解除“禁电”。电动自行车得到了政策赋予的路权，却未得到充足的非机动车道可供行驶，于是被迫与行人、机动车抢夺空间，导致交通事故高发。

能源基金会&ITDP发布的报告《中国电动两轮车生产应用状况、挑战与对策》对此进行了充分的研究。该报告提出，根据公安部交通管理局统计，2010年至2020年间，涉电动自行车交通事故中大约一半发生在机动车道上，且死亡人数占比超过六成。

事实上，在诸多大城市中，广州无论是电动自行车总量还是密度（人均量）都不如想象中的突出，但其非机动车道资源却是最紧缺的。数据显示，广州主次干道非机动车道设置率仅为32%，远低于北京95%、上海90%。如此矛盾，让广州的“电鸡围城”问题突出。

“电鸡”被迫与行人、机动车抢夺空间 。 谭海燕/摄

城市道路规划的缺陷成为“电鸡围城”的关键症结，而在治理收效较好的大型城市，非机动车道的设置基本都达到了相对合理的水平。

例如，北京市地方标准《城市道路空间规划设计规范》中有强制性条文，“各级城市道路两侧应设置非机动车道，且非机动车道不得中断”；2021年北京再次在《步行和自行车交通环境规划设计标准》中强调了这一条款，并强制性规定“既有道路不得通过挤占人行道、非机动车道方式拓展机动车道，已挤占的应恢复”。

另一座有着“电动车之都”名号的城市——南宁，非机动车道的设置更是堪称范本。

为缓和巨大的非机动车流量及“潮汐现象”，南宁市内大部分主（次）干道交叉口都划分了非机动车专用车道，设置非机动车通行相位，并根据方向划分车道和待行区，减少因车流方向不均匀导致的拥堵。

自2017年，南宁探索出了灵活的“蓄水式”放行，即在路口设置大范围非机动车前置等候区、非机动车信号灯和指引诱导设施，利用路口空间，引导非机动车提前驶入待行区，减少机非冲突。此外，非机动车道与公交站台分离设计、专属过江通道等均保障了非机动车道的连续性，共同构成独具特色的南宁样本。

在电动自行车之前，摩托车已在南宁繁荣生长近十年，2003年南宁市民出行方式中摩托车占约三分之一，而随后的“禁摩令”迅速将电动自行车抬升为替代品。

“但是其早期存在的大量摩托车专用车道，给南宁留下了较好的非机动车道基础。”交通和城市规划专家、上海邑途交通工程设计咨询管理有限公司总经理王园园解释，当地庞大的电动自行车产业也为治理增加了市场推力。

交通与发展政策研究所（ITDP）中国办公室技术总监李薇也表示：“我们不久前才与南宁交警举行过座谈，当地实际是将电动自行车的通行权放在了机动车之前，即道路有限情况下，会优先保障前者通行，甚至会压缩机动车道以腾挪空间。”

寻找执法手段的优化组合

大多数城市针对电动自行车的政策，大致都可以分为几个阶段。

先是允许电动自行车登记上路，有的城市便持续延续该政策，但也有超大城市受多种因素影响，开始对电动自行车全面喊停，不予登记、不准上路，此后随着“放开”的呼声增多，也有城市尝试在限定区域放开，由“全市行政区域禁行”调整为“市中心限行”，最终，继续放宽为“部分路段分时限行”甚至全面放开。

“电鸡”治理需要更多精细化举措。谭海燕/摄

由宽到严再到逐步放开的政策反复甚至“急刹车”背后，实际是治理与民生之间漫长的矛盾纠葛。各大城市尝试在多样化的执法手段中寻求优化组合。

一方面，严格登记上牌是电动自行车治理的前提。对照发现，其他大型城市的政策措施往往更具连贯性，北京、上海分别在2018年、2019年开始为电动自行车上牌，南宁相关举措可追溯至2013年；国内最早实现电动自行车牌证管理的城市——杭州，更是早在2004年就开始实行电动自行车上牌管理。

而在广州，2006年“一禁了之”使电动自行车治理中断，直至2021年才重启为电动自行车登记上牌。十余年“令行不止”期间，大量无牌车暗中滋长。

另一方面，柔性执法使硬性规定得以进一步推行。以国内电动自行车“戴头盔率”最高的杭州为例，其对不戴头盔、闯红灯等行为进行视频教育，而非重罚；南宁则通过“以学促管”和“学罚结合”模式，使电动自行车头盔佩戴率从2019年的不到20%提升到了约80%，并大幅减少了违法数量。

在此过程中，智慧化手段的加持使全时、全域监管成为可能，进一步堵塞了漏洞。

以杭州为例，当地借助物联网技术实施智能监管，例如发放电子号牌、建设路口感知体系。2021年，“浙江e行在线”数字化平台的推出使电动自行车管理实现了全生命周期的闭环，据悉，该平台通过“一码统管、以芯智控”，从生产、销售、登记、骑行、停冲等多个环节入手，形成了全链条、全流程的监管合力。

其他城市譬如深圳也在龙华区布设了“数字治理”AI支撑平台，自动识别未戴头盔骑行人员。

在广州，密集的城中村成为另一处漏洞。狭窄的路网与隐蔽的消防问题无不使电动自行车治理困难重重，人防手段“失灵”，“物联网+AI”自然而然将之接管。

2023年，为破解入户充电监管难题，海珠区政务数据局推出了电动自行车用电安全监测平台，该平台采用AI电流指纹算法监测技术，24小时实时抓取违规行为，收到告警后，街道、社区工作人员和屋主便会立即上门劝阻。该平台使用半年后，违规入户充电告警数已由每月100多起降至每月20起。

城市治理走向精细化链路

大型城市电动自行车政策的另一项趋势是走向精细化和全链路闭环。

早期，政策更多纠结于限行、限速、禁止私自改装以及规范充电，治理的目光多落在骑行者身上。2018年的《北京市非机动车管理条例》、2021年的《上海市非机动车安全管理条例》将监管链条继续向前后两端延伸，生产企业、维修及回收服务点等均被纳入了治理客体的范畴。

“生产方其实是非常关键的环节。”李薇认为，电动自行车在生产环节都为消费者解限速、改装电池仓、加装座位留有“后门”，如若能从上游加强防篡改设计，堵住缺口，剩余环节的治理成本将能够大大压缩。

此外，特殊群体尤其应受到更多关照。此次《广州市电动自行车管理规定》发布后，外卖骑手成为反应最大的群体，15公里时速限制后，全市20万注册骑手们或将进一步陷入系统算法与政策规定之间的“夹层”。

李薇团队调研发现，目前，骑手送餐延时的处罚成本是高于交通违章成本的，在这种情况下，他们以安全为代价换取准时送餐的选择也不难理解。因此，电动车治理必须从骑手个体向其身后的企业延伸，并对配送车设置专门规范、标准。

南方财经全媒体记者注意到，广州并非首个对电动自行车限速的城市，此前，北京、上海等地均做出过15公里/小时的最高时速规定，但同时，治理之手也进一步伸向了外卖、快递企业，对企业向骑手转嫁成本的行为做出严格监管。

例如，2018年，深圳市交警指导成立了即时配送行业交通安全联盟，会员单位共同签署了《即时配送行业交通安全联盟公约》，内容包括取缔外卖快速送达考核机制、交警共享骑手交通违法数据并督促企业对骑手进行教育培训等。

此外，2021年底，上海市公安交警部门对快递、外卖等网约配送行业的电动自行车核（换）发专用号牌，以进一步对特殊群体施行针对性管理。

链条继续延伸，在停放、充电环节，更多主体应参与进来，共同补齐基础设施。

以南宁为例，既往其主要通过在人行道施划电动自行车公共泊位，但现实却是，大量设置不规范的泊位对人行道，尤其是盲道造成阻塞。

2019年前后，南宁转而引导市场参与，增加泊位和充电设备，鼓励商圈设置专门停车场，推动地面停车为主转向地下停车为主。其中，地铁站点附近的非机动车泊位由南宁交投集团属下的南宁慧泊停车场服务有限责任公司统一运营，实施服务流程、配套设施、收费票据的标准化，改变多头管理、层层转包造成的混乱。

事实上，广州电动自行车用户庞大，产业链相关企业众多，电池回收、商业主体充沛，这既使治理陷入更复杂的利益关系网，但如若能够充分调动各方，也意味着丰富的治理资源。立法仅是开始，“电鸡”治理亟待走向闭环。