解读：国常会研究促进政府投资基金高质量发展政策举措

21世纪经济报道记者 闫启 北京报道

12月16日，国务院常务会议研究促进政府投资基金高质量发展政策举措，指出要构建科学高效的管理体系，突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，更好服务国家发展大局。要发展壮大长期资本、耐心资本，完善不同类型基金差异化管理机制，防止对社会资本产生挤出效应。要健全权责一致、激励约束相容的责任机制，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。

今年以来，国家层面已陆续出台了多项举措改善创投环境。2024年3月，《政府工作报告》中提出“鼓励发展创业投资、股权投资，优化产业投资基金功能”； 6月，国务院办公厅发布《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（被称为“创投十七条”），围绕创业投资“募投管退”全链条，进一步完善政策环境和管理制度，积极支持创业投资做大做强，充分发挥创业投资支持科技创新的重要作用；7月，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》发布，提出鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。

进入长期资本、耐心资本时代

从2015年前后政府投资基金井喷式涌现，在股权投资市场的身影活跃度不断增强，已成为国家经济发展的重要推手，在推动基础设施建设、促进产业升级、激发市场活力等方面发挥着不可替代的作用。早期政府投资基金存续期普遍是“5+2”模式，整体在7年左右。

随着依靠房地产、出口和大宗商品驱动经济的时代已经结束，我们开始新质生产力推动创新增长的时代。发展新质生产力，尤其是突破性的技术发展，依赖于深厚的基础研究、开放的创新环境，以及强大的技术转化能力，而这一切都离不开长时间的技术积累和资本投入。像半导体、航空航天、人工智能、生物医药这些行业里每一项新技术的出现，从研发到应用，再到形成一个完整的产业链，动辄需要一二十年。过往的基金存续期限已经不再能满足当下的投资需求，延长基金的存续期成了政府投资基金不约而同的选择。 

某国资平台负责人表示：“对于国有资本来说，耐心资本和盈利不但不矛盾，而且完全是可以做到统一的。如果是真正的高质量创新投资，一定是能盈利的，并且回报水平一定会远高于那些创新性不足的投资。国有资本不能因为风险大、周期长就将这些项目拒之门外。现在越来越多的国有资本理解长期投资的价值，也愿意为之投入。” 

今年9月，上海宣布组建总规模100亿元的未来产业基金，此次100亿元由上海市财政全额出资，基金期限长达15年，还可根据情况申请延长3年。更早之前，2023年11月深圳市成立20亿元科技创新种子基金，在存续期限上，种子基金打破了此前5到10年的惯例，存续期延长为15年；今年6月，江苏省成立总规模达500亿元的江苏省省级战略性新兴产业母基金，该基金存续期15年。其中投资期7年，退出期8年，延长期2年。在2023年底注册资本为110亿元的广东省半导体及集成电路产业股权投资基金二期存续期更是长达17年。

不仅是新设立的投资基金将存续期限设定到15年，更早成立的也纷纷开始将存续期延长。同样是6月，浦东科创投资基金将基金存续期限由10年变更为12年，其中投资期限由5年变更为7年，该基金成立于2019年，首期规模55亿元，原本结束的投资期进行了2年延长。浦东科创投资基金方面表示，此举将有助于整合利用各方优势，发掘投资机会，通过专项投资和市场化管理，提升公司资本运作能力及效率。

容错免责机制不断完善

延长基金存续期只是耐心资本的一个方面，同时政府投资基金制度的不断完善也不容忽视。由于缺乏市场化激励机制与容错机制，一定程度上制约了政府投资基金持续健康发展。比如说有些政府投资基金的预算监管仍然沿袭政府直接投资的传统做法，将股权看作是稳赚不赔的买卖，不允许资金沉淀，只将政府投资基金年度投资支出进度与速度作为绩效考核标准。对此，国常会上明确指出，“要健全权责一致、激励约束相容的责任机制，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。”

我们看到，不管是国家还是各地政府，在完善国有投资容错免责机制上明显加速。今年6月19日，国务院办公厅关于印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》的通知，对于国有投资的容错和免责机制再度重点提及。其中，分别从国有投资做LP和GP的角度明确指出：“优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度”，“健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核”。 

此外，北京、上海、广东、广西、山东、四川等多地的投资容错免责机制都在不断完善、细化，更加能够具体落地。比如，今年9月6日湖北省国资委发布的《湖北省国有企业容错免责事项清单（2024年版）》围绕企业科技创新的重点环节和关键领域，明确了容错免责的情形，“在种子基金、风险投资基金投资业务中，如实报告已知风险，因种子期、初创期企业发展存在较大不确定性，导致投资失败，造成投资损失的”等措施，激发国资科技创新的热情。

中国创投委与LP投顾近期联合发布的《2024年国有投资机构激励与尽职免责（容错）机制调研报告》调研报告显示，超过63%的受访机构已建立容错机制，其中近半数（48.87%）将其纳入了绩效考核体系。

值得一提的是，各地政府投资基金参与到股权投资市场的时间不过十来年的时间，而国有投资的容错、免责机制的设立是涉及上至顶层设计下至具体运行机制一整套制度的调整，要平衡到监管部门、投资机构、企业方等多方的诉求。此次，政府投资基金受国务院关注研究，无疑将对于各部门和行业达成共识，将增强各方的认同感，使得完善政府投资基金出资、考核、容错、退出相关政策措施的可操作性提升，同时也将使其有了明确的政策依据，减少政府投资基金的后顾之忧。