专访陆铭：推进新型城镇化和乡村全面振兴，“人出来，钱进去”至关重要｜2024年终特刊

21世纪经济报道记者陆跃玲 广州报道  中央经济工作会议提出，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展。当前，加快农业转移人口市民化，已成为持续推进新型城镇化的重要抓手。今年7月国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，并提出经过五年努力，实现常住人口城镇化率提升至接近70%的目标。

新型城镇化可以带来哪些经济增量？进一步推进农业转移人口市民化面临哪些问题，如何更快推进？如何统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴？就上述问题，第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭接受了21世纪经济报道记者专访。

陆铭认为，在当前阶段，新型城镇化可以兼顾经济增长、改善就业和提高居民收入水平三重目标，并且，由于服务业在经济中所占的比重持续提升，未来新型城镇化应加大服务业领域的投资。而对于农业转移人口市民化，需要根据人口流动的情况分别制定政策，在人口流入地要大幅降低落户门槛，而在人口流出地要加快土地制度改革。

新型城镇化可兼顾经济增长等多重目标

《21世纪》：推进新型城镇化将为我国经济带来哪些增量？空间有多大？

陆铭：从拉动经济增长的角度看，新型城镇化既能拉动更有效的投资，也能够拉动居民消费。当前，服务业的发展在经济中的作用越来越重要，一方面，需要发展生产型服务业，为制造业赋能，以提高制造业的生产率；另一方面，居民的收入水平提高后，不断增加的消费也大量集中在服务业。而从我国供给能力的角度来讲，制造业的供给能力非常强，但服务业的发展仍存在短板。

由于服务业在经济中所占的比重不断提高，城镇化就成为兼顾经济增长、改善就业和提高居民收入水平的重要政策取向。因为，服务业的发展高度依赖于人口密度、人口规模以及人口流量。而城镇化会带来人口的集中，具体而言，是人口从农村向城市集中，从小城市向大城市集中。

伴随着城镇化进程，经济空间格局包括人口空间格局将会持续发生变化：在城乡之间，城镇人口比重会相对提高；而在大城市和小城市之间，大城市的人口比重也会持续提高。因此，从投资的机会角度看，就需要在人口流入的城镇地区，特别是大城市，增加基础设施、公共服务等相关设施的建设。

从消费的角度看，人口向城镇地区和大城市集中，有利于居民收入水平的提高，同时，收入水平提高以后，会释放出更多消费的需求。

从带动就业的角度而言，长期以来，依赖于制造业，依赖于大规模投资拉动的经济增长方式，会遇到两个问题：一是制造业和依赖资本密集型的行业，它的劳动收入占比较低；二是随着机器逐渐替代劳动力，制造业创造的就业会逐渐减少。因此，从提升居民收入水平和就业机会的角度看，也必须通过发展服务业，来促进经济增长和拉动就业、提升收入。

当前，我国的常住人口城镇化率约为66%（户籍人口城镇化率约为48%），如果按照发达国家可以达到的85%城镇化率水平来看，我们仍然有大约20%的增长空间。而且在这个过程中，每提高一个百分点的城镇化率，就可以使得城镇人口每年增长超过1000多万，其中只要有一半转化为劳动力，那么就可以增加城镇地区从事于第二和第三产业的劳动力供给。因此，提高劳动力在空间上的配置效率，也能极大缓解当前我国人口老龄化和少子化的压力。

《21世纪》：为什么强调“以人为本”的新型城镇化，这对应着政策端的哪些发力重点？

陆铭：我们强调“以人为本”的新型城镇化，是因为过去的城镇化相对来说更注重于“物”（如基础设施、房地产）的投资。现在这些投资显现出了一些问题：第一，从总量上来看可能过剩，出现投资回报率降低的现象；第二，随着空间格局的分化，以往对“物”的投资出现空间上的错配，在一些人口流出的地区投资过多，而在一些人口流入的地区投资不够。因此，以人为本的新型城镇化，更强调以下几点：

第一，要顺应人口流动的趋势进行投资。需要看到，在人口流入的地方，未来仍会存在人口持续长期增长的趋势，这是客观规律。即便是一些发达国家，在城镇化率已经达到85%甚至90%的阶段后，人口向大城市及周围都市圈地区集中的趋势仍然没有发生改变。因此，在人口流入地会产生巨大的住房需求，以及教育、医疗和养老等公共服务需求，只有顺应人口流动的趋势进行投资，才能够同时实现投资的可持续性、拉动经济增长和满足人民对美好生活的向往这几个目标。而在人口流出地，则要相应地做减量规划，提高资源配置效率，实现高质量发展。

第二，“以人为本”就是满足人民对美好生活的向往。随着经济的进一步发展，人民对服务业的需求随之提升，因此需要解决当前出现的结构性矛盾，也即部分制造业产能过剩，而服务业还存在大量的供给侧短板，要顺应需求去加大服务业投资。

第三，需要加快外来人口市民化。在一些人口流入多的大城市，需要加快户籍制度的改革，加快积分落户、外来人口市民化和公共服务均等化的相关改革举措。例如，对于大量集聚到城市从事服务业的外来人口，需要解决他们的住房问题，特别是一些收入不太高的群体，需要由政府来提供公租房、廉租房；对外来人口子女教育问题，要有更多的均等化的公共服务。这样才能够使得外来人口为城市更好地做贡献的同时，也能够享受城市发展的成果。也只有这样，才能实现不同人群的共同富裕。

第四，还有一个“以人为本”的理念被讨论得较少，那就是城市更新应侧重在人口集中地（中心城区）创新消费场景。服务业只有在人口密度较高、人流量较大的地方才能形成集聚效应，进而满足人们对服务业的多样性和品质的需求。这对我们城镇化的空间格局也提出了新的要求。在中心城区，尤其是在那些人流量比较大的区位，需要增加服务业供给的场景。此外，需要重点改造线下消费的体验性和互动性。当前有一些片面看法认为，线上经济的发展使得线下经济变得凋敝了。但实际上，一些活动从线下变到线上，可以提高供给和需求的匹配效率，这是一种技术的进步。真正的应对之法是，应更加重视打造基于人口密度和人口流量的线下消费场景，提升线下经济活动的体验感和互动感，这会使得线下经济更加集聚，具有多样性。这会成为未来城市更新一个重要的课题。

分类推进农业转移人口市民化

《21世纪》：今年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出未来五年实现常住人口城镇化率提升至接近70%。加快农业转移人口市民化接下来应该有哪些侧重点？

陆铭：当前，全国各个城市分化为人口流入地和人口流出地的趋势已经非常明显。从统计数据上看，能够实现人口增长的地级市，大约能占全国的60%，另外40%的地级市则出现了人口负增长。在“双重中心—外围”模型下，可以对未来我国的人口空间分布进行清晰的预测——从沿海向内地，从大城市向小城市，从小城市到乡村出现人口梯度下降的格局。在此基础上，要在人口流入和流出的地方，分别去制定一些政策。

具体到农业转移人口市民化的问题，沿海大城市（主要是一线和准一线城市），和一些内陆省份大城市（主要是省会），面临的问题并不一样。

在人口流入的地方，外来人口市民化的主要问题是落户的门槛太高，尤其是一些大城市的积分落户政策，还存在关联学历的积分标准，在达到积分落户标准后，还有积分落户名额的限制。对于这类城市，我认为第一要取消或者逐渐淡化教育（学历）在积分落户中的要求，这一点深圳已经率先做到；第二就是要取消积分落户的名额限制，这一点在广州也已经推行。

在户籍制度渐进改革的过程当中，可以推动同等级城市之间积分落户的积分互认；不同等级的城市之间，要建立一个折算系数。对于没有达到积分落户标准的人群，要首先实现其子女在教育方面的平等待遇，其他如公租房、廉租房等一些与户籍身份挂钩的权益，也要逐渐要覆盖外来常住人口。 

而在人口流入不那么多的一些省会级城市，其户籍改革面临主要问题是，外来人口对拿城市户籍的意愿较低。原因在于，农业转移人口担心放弃农村户籍后，其在农村原有的一些权益也会丧失。关于这一点，党的二十届三中全会已经明确，“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”

因此，对于人口流出地区的农业转移人口市民化，需要加快推进土地制度改革，做到“三权”分置（宅基地所有权、资格权和使用权相分离），让使用权可以交易，而且可以大范围交易。相应地，需要有一个市场定价机制，让农民可以在自愿且有偿的前提下退出。

所以，构建城乡统一的建设用地市场，是未来土地制度改革中需要推进的重要任务。把一些农村闲置的集体经营性建设用地，变为补充耕地指标，在全国范围内进行再配置，来提高土地的利用效率。随着农村地区的人口逐渐减少，一些农村地区的小块土地可以逐渐归并，提高农业经营的规模，促进农业的现代化。这也使得仍然在农村地区从事农业生产的居民，能够通过农业的规模化经营来提高收入。而离开农村的人口，可以把自己相关的土地权属在自愿有偿放弃的过程当中，获得一种财产性的收入。这有利于各类人群根据自己的偏好需求特征，做出符合个人利益的选择，来实现共同富裕。 

《21世纪》：如何统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴？

陆铭：在新型城镇化和乡村全面振兴的统筹关系中，“人出来，钱进去”至关重要。所谓“人出来”，就是指通过劳动力的自由流动，让人去选择能够最大化个人收入的地方。所谓“钱进去”，就是指在乡村振兴中，要有一些商业资本、技术，以及中央的或上级政府的财政转移支付，投入到农村去，去发展当地有比较优势的产业，如农业的规模经营、旅游产业等。

另外一种“钱进去”，是指去帮助当地提供公共服务。因为人口从农村地区流出是一个漫长的过程，在此期间，农村的留守人口需要有教育、养老和医疗服务。如何在人口流出的动态过程中进行有效的财政转移支付，这是一个大课题。这既涉及到总量问题，也即由财政资金支撑的人均公共服务享有量和水平，在地区之间不要有太大差距，以实现某种公平性的发展。也需要考虑欠发达地区内的公共服务资源配置，怎么在效率与公平之间进行优化。在一些人口减少较为剧烈的地区，要推动公共服务的集中供应，一些学校集中提供以后，对于那些上学比较远的地方，要提供如校车、住宿等配套服务。

乡村振兴也需要根据人口流动的趋势来分类推进。对于人口负增长且人越来越少的地区，其土地制度要相应地发生变化，一些乡镇的机构要逐渐进行撤并。对于那些人口流入地区的农村，如果离城市非常近，那么未来有可能随着人口的增长，逐渐从农村变成城镇，产业也变成制造业和服务业，居住也变为城镇住房建设；如果距离城市较近，又没有城镇化的话，这些地方的乡村振兴，就要更多地为本地的城镇居民提供休闲文化旅游、农产品等服务，以实现产业兴旺和收入水平的提高。