专访郑永年：应破除影响创新的各项障碍，建议探索设立“科创特区”｜2024年终特刊

21世纪经济报道记者洪晓文 深圳报道  2024年中央经济工作会议提出，以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系。加强基础研究和关键核心技术攻关，超前布局重大科技项目，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动。开展“人工智能+”行动，培育未来产业。

会议还强调，综合整治“内卷式”竞争，规范地方政府和企业行为。积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业。

当前全球经济发展不平衡加剧，全球科技竞争新变量不断增加，不稳定性和不确定性明显增强，科技创新能力日益成为影响国家竞争力的重要因素。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。

当前全球科技竞争格局呈现出哪些新特点？中国在新一轮科技变革和产业革命中面临哪些机遇和挑战？中国应如何推动科技体制机制改革？围绕上述问题，21世纪经济报道对香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院院长、公共政策学院院长郑永年进行了专访。

郑永年

要形成适应新质生产力发展的生产关系

《21世纪》：IMF最新预测显示，今年全年发达经济体增速约1.8%，而新兴与发展中经济体增速预测为4.2%。你怎么看当前世界经济的不同步复苏？为什么这种分化进一步扩大？

郑永年：早在多年以前，发达经济体与发展中经济体增长的不同步现象就已出现，尤其是中国加入WTO之后，对全球经济增长的年均贡献率接近30%。这是一个必然的趋势，当我们在谈论发展中经济体的“中等收入陷阱”时，发达国家其实也面临“高收入陷阱”问题。发达经济体人均GDP基本上在4万-6万美元左右，有的甚至更高，而这些经济体的经济增长大多来自于科技创新，因为其他方面的红利基本已经消退，因此，如果科技创新水平不能持续提高，就会进入经济放缓的阶段。

广大发展中经济体的增长空间还很大，中国现在人均GDP达到1.3万美元左右，但离发达经济体还有一定差距。发展中经济体基数小，发达经济体基数大，所以前者对世界经济增长的贡献增大是很自然的事情。但是，这并不代表发展中经济体占世界经济总量的份额在显著增加，因此对于这个数据还是要冷静科学地看待。中国自身的发展其实也遵循这一规律，过去一段时间里中国经济经历了两位数的增长，近年来增速有所放缓，因为经济体总量越大，其增长速度越慢。目前美国是世界最大经济体，其当前的经济增长率也并不低，这归功于近几十年来其科技创新能力的长期领先。

《21世纪》：美欧经济增长表现也出现分化，今年三季度欧元区同比增长0.9%，美国增长2.8%，这是否也可以用科技创新差距来解释？

郑永年：美国是发展导向型经济体，世界上许多技术创新都持续地诞生在美国。近代以来欧洲也曾一度是创新高地，但现在欧洲经济体创新能力越来越弱。德国虽然提出了“工业4.0”战略，但其实除了传统行业的一些技术更新之外，并没有在未来产业领域崭露头角，比如在互联网、人工智能方面，德国都没能抓住先机。美欧是很有意思的一组对照案例，美国是生产力发达但生产关系不够先进，相应的规则管制较少；而规则导向型的欧洲恰恰相反，规制过多在一定程度上限制了创新活力。

再来看中国，作为增长快速的发展中经济体，在互联网、人工智能、生物医药等领域涌现出很多独角兽企业，这代表中国的新质生产力发展势头迅猛，但与此同时，很多颠覆性技术研发出现后，市场化开发和应用不足。以人工智能为例，在该领域中国科研人员发表的论文数量非常多，但是商用开发程度还远远不够。

《21世纪》：如何理解这个现象？

郑永年：关键是要形成适应新质生产力发展的生产关系，打造有利于促进创新的市场化、法治化、国际化营商环境。要让更多的独角兽企业在中国落地生根，就需要进一步推进体制机制改革，减少一些可能影响创新活动的制度机制障碍，例如简化审批流程等，让民营经济能够发展壮大。

党的二十届三中全会提出，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。中央对于支持民营经济发展的部署很明确，但需要注意的是，各地方在执行层面可能存在偏差，比如有的地方企业服务做得很细致，而有些地方可能民企难以获得相应的支持。要知道，所有“巨头”都是从中小企业发展而来的，培育一个成功的民企并不容易，地方需要更精心呵护。

建议考虑设立“科创特区”

《21世纪》：前不久你曾提到，当前全球竞争核心是围绕着人工智能展开的。中国面临着哪些挑战和机遇？

郑永年：根据目前国际上已经形成的共识，第四次工业革命的核心是互联网人工智能。人工智能影响着一国的经济、政治、社会、文化军事等方方面面，其影响可能远超过此前的几次工业革命，这也是当前国家间科技竞争的关键领域，目前处于领先地位的主要是中美两国企业。两国关于人工智能的基础研究水平旗鼓相当，但商用规模和水平仍存在一定差距，对此我们要保持清醒的认知。如何兼顾人工智能的安全与商业化发展，是中国面临的挑战之一。

从机遇来谈，人工智能是中国在国际科技竞争中实现赶超的契机。与前三次工业革命的代表性技术不同，人工智能与人类社会的政治经济文化生活是高度互动的，将对人类社会带来更加深远的影响。美国人工智能创新集中在西部的硅谷到德克萨斯的狭长地带，以及东北部的纽约湾区—波士顿一带。中国的人工智能发展其实也集中在两大区域：粤港澳大湾区和长三角，北京地区因为高校众多，基础研究能力很强。可以看到，在互联网人工智能领域，中国企业正在创造大量的新质生产力。在这过程中应特别注意优化监管，破除可能阻碍人工智能发展的一些制度性障碍。

《21世纪》：怎么破除这些制度性障碍？科技体制改革应从哪些方面着力？

郑永年：首先是监管体系改革。今年《黑神话·悟空》爆火出圈掀起了一波关于国产游戏的热烈讨论，实际上深圳、广州等地的企业近年来生产制作了大量的游戏产品，但因为各种因素，许多游戏没能在国内落地发行。一方面，行业监管确实很重要，因为游戏影响着一代又一代年轻人的成长；但另一方面，游戏也是一个新兴产业，有利于为经济发展带来新增长点。因此需要平衡好监管和发展。

其次，是科技体制机制本身的系统性改革。党的二十届三中全会提出，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革。需要注意的是，中央把教育、科技、人才放在一起进行论述，说明接下来改革的重点之一是部门协调。目前教育、科技、人才分属不同部门管理，教育归属教育部，人才归属人社部，科技领域则涉及科技部、工信部、发改委等多个部门。推进产学研一体化并不容易，如何实现融合统筹，破除从中央到地方的“条条块块”分割，是接下来应该重点解决的问题。

因此，我建议打造“大科创体系”。我这几年提出一个概念叫“新三驾马车”，即大力发展基础科研、应用技术与金融。从这个角度来看，我认为教育和人才的相关事务应放在一起来统筹，因为教育培养人才。科创则分为两部分，一部分是基础科研，这主要与教育相关，从世界经验来看，基础科研大多数都在大学及其相关的科研机构中进行。另一部分就是应用技术转化，其主体是企业，包括国有企业和民营企业。最后，实现从基础科研到应用技术转化之间的路径畅通，离不开金融支持。

粤港澳大湾区有高水平的大学和国家实验室，具备开展基础研究的条件，同时有得天独厚的市场优势能够推进技术转化，金融方面还有香港，所有要素都齐全。但是因为科技体制机制改革还不够完善，导致数据、人才等创新要素的流动还不够顺畅。许多高校实验室、国家实验室出于安全等方面的考虑是不对外开放的，这也可能造成一些实验室投入巨大、使用率却较低。因此，需要通过体制机制改革，让创新要素充分流动起来，打破行政壁垒。

目前，尽管中央从顶层设计上已经在推动大科创体系的整合，但由于教育科技人才体制机制一体改革涉及多个部门、牵涉多组利益攸关方，即使在地级市层面改革也需要相当长一段时间来逐步推进，在全国范围内全面推行更是难以一蹴而就，所以应先地理范围更小的区域开始推进。例如，粤港澳大湾区本身已经具备非常全面的创新要素，能否考虑在地理范围更小一些的横琴、前海或者南沙设立几个“科创特区”，由中央授权“科创特区”进行大科创融合的探索，开展先行试验。我们可以把“科创特区”理解为一个由中央直接全面授权的科创园区。最关键的是允许一定范围内的试错，而且因为地理范围较小，即使发生创新失败或者试验错误，其影响范围也很小、结果相对可控。

要鼓励打造更多中国的跨国公司

《21世纪》：中央经济工作会议提出，以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系。你怎么看当前我国产业结构的长短板？

郑永年：当前我国在“新三样”产业领域具备突出的比较优势，因此也贡献了大量的出口份额。同时要注意的是，“不能把鸡蛋放在同一个篮子里”，要不断优化产业结构，最大限度地避免过于依赖某一个企业、某一个产业，这样也能减轻外部风险因素的影响。一个国家、一座城市的经济发展理想形态应是均衡发展。

《21世纪》：除了“新三样”以外，你认为还有哪些领域在“调结构”中有机会？

郑永年：每每提到“调结构”，很多讨论都集中在新兴产业上，而我觉得同样重要且不应忽视的是传统产业升级。我国拥有41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类，是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，但我同时也观察到，许多产业仍然处于中等技术水平、中等附加值，拥有巨大的提升空间。新兴产业的发展固然重要，但它们也相对更脆弱，容易受到外部环境变化的冲击，面临更激烈的国际竞争。因此，要看到传统产业也是中国经济发展的根基，例如服装等产业，但要尽可能地提高附加值，例如打造文化品牌，避免仅仅依靠低成本和薄利的价格竞争导致“向下竞争”。

《21世纪》：如何通过传统产业升级带动新的消费需求？

郑永年：消费升级不仅仅靠营商环境、消费环境的改善，还要壮大中国的“文化中产”。要在中等收入群体发展壮大的过程中融入中国品牌文化，形成一批能够为优质品牌买单的消费群体。“文化价值”也是产品附加值提高的重要方面。从社会民生角度来看，尽管现在电商直播把商品价格降到很低是个好事，让大众以更低的价格享受更丰富的产品，但从经济角度来看，我们也要关注过度的低价竞争对企业生产、产业扩张空间的影响，正如中央经济工作会议提出的，要综合整治“内卷式”竞争，规范地方政府和企业行为。

《21世纪》：很多传统产业正在“出海”到生产要素成本更低的其他国家和地区，怎么看这种现象？这种情况下如何鼓励企业向价值链更高端升级？

郑永年：首先这是很自然的现象。粤港澳大湾区很多企业因为土地、劳动力、环保的成本转移部分生产到东南亚地区。而且我国内部，也正在经历着东部传统产业转移到西部的现象，这是产业升级迭代必然的趋势，是市场自发选择。问题在于，如何通过产业升级让高附加值的环节留在国内，让企业升级的成果与中国经济发展的宏观环境相互促进。因此我一直强调，要推动中国企业出海，鼓励企业构建中国的跨国公司。一些地方政府可能希望把GDP留在本地，不鼓励企业出海，但这是行不通的，因为生产成本一直提高，这就是所谓的“不出海就出局”。

解决这个问题的关键是对待企业的思路政策、体制机制要改革，不仅要为企业释放市场空间（例如优化市场准入政策等），还要按照市场规律、资本运行规律来设计政策。以今年很火热的低空经济为例，这个产业和相关技术并不是现在才出现的，只是以前没有释放市场空间（如空域管辖限制等），现在逐步探索开放相应的空间，产业就迎来了起飞的机遇。

再比如，中国造船业非常发达，但使用场景主要是商用的大型货船，民用的私家船还很少，而这其实是有相当一定规模潜在客群的，主要是政策空间需要放开。海洋经济发展也是同理，我认为这不仅仅是建设海洋牧场或者关注某几个产业赛道，更重要的是为大众提供进行海洋场景消费的条件。

整体而言，中国传统产业升级、未来产业发展的市场空间很大，但都需要进一步的体制机制改革，消除一些不合理的行政限制，让新技术、新模式真正转化成实实在在的经济活动。