专访全国人大代表田轩：加强稳市机制建设，平准基金是关键｜21政府工作报告深解读

南方财经全媒体集团全国两会报道组 崔文静 北京报道  3月5日，十四届全国人大三次会议举行开幕会，国务院总理李强作政府工作报告。

政府工作报告多处提及资本市场建设，包括深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市；加强战略性力量储备和稳市机制建设；改革优化股票发行上市和并购重组制度；加快多层次债券市场发展。

这些表述背后有何深意？更好实现上述目标，可以从哪些方面出发？对此，21世纪经济报道记者与全国人大代表、清华大学国家金融发展研究院院长田轩展开一场对话。

在田轩看来，稳市机制建设的关键是平准基金。目前，设立平准基金首先要解决的是立法与制度设计问题，赋予平准基金在特定情况下干预市场的法定权利。

针对多层次债券市场，田轩建议从推动债券市场互联互通、强化监管力度等五方面出发进行规范。

与此同时，为了进一步吸引中长期资金入市，田轩建议进行分级分档征税，对长期投资进行适当减免；在并购重组方面，他则提议设立专项基金支持优质并购项目。 

平准基金是稳市场机制建设的关键

《21世纪》：2025年政府工作报告强调，加强战略性力量储备和稳市机制建设。有观点认为，设立平准基金是稳市机制建设的关键一环，你如何看待这一观点？2024年已经推出互换便利，如何看待互换便利与平准基金的关系？

田轩：平准基金的确是稳市场机制建设的关键。互换便利具有一定的稳市场机制作用，但其无法替代平准基金。

互换便利工具虽能通过提供高流动性资产作为抵押品换取证券等资产，增加市场的流动性，稳定市场价格，但与平准基金相比，互换便利工具在资金规模、运作机制等方面可能存在一定的差异。一方面，互换便利工具是通过提高机构的融资能力间接支持市场，且依赖于市场机构的参与。另一方面，平准基金具有更直接的市场干预能力，能迅速稳定市场情绪。

因此，互换便利在操作上和功能上无法完全替代平准基金，两者可以结合使用，形成更全面的市场稳定机制。 

《21世纪》：你是否仍然鼓励设立平准基金？平准基金设立非一日之功，设立平准基金应当优先解决哪些问题？注意防范哪些风险？

田轩：虽然当前市场运行平稳，但2025年将面临外部市场冲击和内部经济压力，为防范大的市场波动出现，仍建议未雨绸缪、事先筹备设立平准基金，目的是在市场出现非理性暴跌时，及时提供流动性，加强市场稳定的保障。

设立平准基金应当优先解决立法与制度设计问题，明确平准基金的法律地位和运作规则，赋予平准基金在特定情况下干预市场的法定权利。此外，需要根据市场规模和流动性需求设定基金规模，通过财政拨款、发行特别国债以及金融机构参与等多种方式进行资源筹集，明确不同机构之间的出资比例和分配机制。明确平准基金入市的条件，采用稳健的投资策略，设立专门的基金管理委员会进行日常运营。加强对平准基金操作的监管和披露，确保其操作合规、透明、高效、规范。

应注意防范的主要风险包括股票市场大幅度波动带来的市场风险，人为失误、系统故障等原因导致的操作风险，利用内幕信息进行交易、操纵市场产生的道德风险，以及因长期依赖平准基金可能造成的市场调节机制失灵风险。所以，需要根据市场情况及时调整投资策略，不追求短期收益，而是以维护市场稳定为目标，建立完善的内部控制和风险管理机制，加强市场监管，避免一些违规操作发生。同时，优化完善资本市场基础制度、强化上市公司治理等，促进市场自我调节能力的提升，以实现市场长期稳定发展。 

提高中长期资金吸引力可分级分档征税

《21世纪》：大力推动中长期资金入市 , 是此番政府工作报告有关资本市场建设的重要内容之一。今年1月22日，证监会还联合多部门印发了《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》。就吸引中长期资金入市而言，下一步还可以从哪些方面着手？

田轩：吸引中长期资金入市，还可以进一步降低中长期资金准入门槛，简化市场准入程序，并提高全国社保基金和基本养老保险基金的权益投资比例，优化风险系数规定，创新财税制度，如针对不同期限投资涉及的所得税、印花税、契税及相应股息、红利所得，进行分级分档征税，对长期投资进行适当减免等。

大力发展权益类公募基金，支持私募证券投资基金稳健发展，鼓励险资、企业年金等开展多元化投资，如拓展期权、期货等金融衍生品及其他创新产品投资。

建立健全商业保险资金、各类养老金等中长期资金的三年以上长周期考核机制，优化考核标准，加强对中长期资金权益投资的监管包容性，引导价值投资。

同时，加强上市公司治理，通过增强信息披露透明度、鼓励上市公司加强市值管理，鼓励回购增持等方式，提高上市公司质量，提升市场对中长期资金的吸引力。

加强入市及交易监管，完善信息披露制度，支持长期资金深度参与资本市场结构优化和上市公司治理活动中，同时加大违法违规行为处罚力度，有效控制风险，完善长期收益保障机制。   

《21世纪》：如何进一步深化资本市场投融资综合改革？

田轩：进一步深化资本市场投融资综合改革，首先，应增强资本市场制度的包容性、适应性，优化上市审核流程，提高透明度，尤其是深化科创板、创业板和北交所的改革，提高对科技型企业的包容度，简化并购重组流程，降低企业并购成本。

其次，打通中长期资金入市的卡点堵点，引导社保、保险、理财等资金入市，稳步推进公募基金改革，提升市场活力。

再者，推动金融产品创新和跨境资本流动，加快多层次债券市场发展，壮大衍生品市场，拓展QFII和沪深股通机制，吸引更多境外资本。

最后，还应加强上市公司治理，鼓励上市公司回购增持以及分红等，有效提升上市公司投资价值。

设立专项基金支持优质并购项目

《21世纪》：政府工作报告指出“推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。加快制造业数字化转型。大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备”。这是否意味着这些行业在IPO、并购重组等方面有望享有政策便利？就IPO与并购重组而言，你有无更多优化建议？

田轩：政府工作报告的要求明确指向新兴产业和未来产业的扶持，意味着这些领域相关企业在符合规定的前提下，在IPO和并购重组中可能获得更多政策倾斜，从而加速新兴产业和未来产业的成长，提升市场活力，推动经济结构转型升级。

政府工作报告指出改革优化股票发行上市和并购重组制度。就IPO而言，建议进一步简化企业上市流程，缩短审核周期，提高上市效率，特别是为创新型企业提供更加灵活的上市标准和条件，鼓励更多具有创新潜力的企业进入资本市场。

并购重组市场，建议减少行政干预，鼓励企业按照市场化原则进行并购重组，完善信息披露制度，强化监管透明度，优化资产评估机制，确保交易公平公正，同时设立专项基金支持优质并购项目，降低融资成本，促进资源高效配置，助力新兴产业快速壮大。

五大维度构建多层次债券市场

《21世纪》：政府工作报告同时强调，加快多层次债券市场发展，你认为，应该构建一个怎样的多层次债券市场，需要在哪些方面重点发力？

田轩：在构建多层次债券市场方面，应该从五个层面综合发力。首先，完善市场化运行机制，逐步取消不必要的行政管制，完善承销、经纪、估值、做市等制度规则，引入更多市场参与者。

其次，统一市场基本规则，加强公司信用类债券市场的统筹规划和监管协同，强化市场化约束机制，提高市场透明度和风险揭示能力，形成银行间债券市场、交易所债券市场和柜台债市场互为补充、协同发展的多层次市场体系。

再者，丰富债券品种，发展公司债、企业债、绿色债券等多种债券产品，推出创新债券产品，如扶贫债券、双创债券、乡村振兴债券等，满足不同融资需求；

与此同时，推动债券市场互联互通，实现跨市场交易和信息披露共享，降低交易成本，提升市场效率。

此外，强化监管力度，建立健全风险监测预警机制，严厉打击违法违规行为，同时建立多层次风险分担机制，保障市场稳定运行。