评论丨推进“投资于人”，需建立系统性激励机制

黄卫挺（国家发展改革委宏观经济研究院决策咨询部副主任）

近日，政府工作报告提出的“投资于人”引起媒体和社会持续热议，凸显了老百姓的期盼之深和民生工作的任务之重，也预示着我国发展到了从经济大国向民生大国延伸的战略窗口期，要加快形成经济发展和民生改善的良性循环。

“投资于人”的人口与经济意义

中国式现代化，民生为大。从底层逻辑看，不管是“投资于物”还是“投资于人”，最终目的均是实现人的全面发展。在社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾时，“投资于物”可以有效集中力量发展社会生产力；而当社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾时，“投资于人”可以更好满足物质以外的多元化发展需求。

具体到当下，“投资于人”既是实现人口高质量发展的内在要求，也是实现经济高质量发展的必要条件，具有重要的双重战略意义。从人口看，我国已经步入人口减量发展阶段，呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等特征，同时随着生活水平的逐步提高，“衣食住行、生老病死、喜怒哀乐”等需求的个体分化更为明显，需求的层次更高、满足需求的形式和手段更加多元。这决定了我国必须加大“投资于人”的力度，有效稳定人口总量、优化人口结构，建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，切实维护人口安全。

从经济看，总需求不足是影响现阶段经济运行的主要矛盾，特别是消费需求不振已经成为国民经济循环的重要堵点，同时，随着我国人口和劳动力陆续达峰，人口数量红利逐步消退，与新质生产力和智能社会发展相适应的人口基础尚未形成。为此，亟需把“投资于物”同“投资于人”紧密结合起来，既解决制约消费扩张的消费能力不足、后顾之忧大等问题，更好畅通经济循环；也要从人口规模转向人口综合素质，实现人口结构向知识化、技能化的“关键一跃”，以人力资本提升有效增强发展后劲。

聚焦重点领域加大“投资于人”力度

基于“投资于人”的双重战略意义，应考虑从人口高质量发展和经济高质量发展相互促进的角度建立相应的工作框架，将婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等一体考虑，有针对性地增加政府投资和公共支出，形成经济发展和民生改善的良性循环，有力促进人的全面发展。

一是以消费者为中心强化促消费政策支持。近日，中办、国办印发《提振消费专项行动方案》，围绕以增收减负提升消费能力，以高质量供给创造有效需求，以优化消费环境增强消费意愿，针对性解决制约消费的突出矛盾问题，部署了8方面30项重点任务，包括城乡居民增收促进行动、消费能力保障支持行动、服务消费提质惠民行动、大宗消费更新升级行动、消费品质提升行动、消费环境改善提升行动、限制措施清理优化行动、完善支持政策。

消费之于个体是“效用”，之于经济增长是“三驾马车”之一，要统筹好两者关系，始终从增进消费者福祉的角度实施促消费政策。在具体政策设计时，要针对总需求不足和经济下行压力之间的相互强化关系，用好用足政府资源撬动和引领私人部门资源投入，打破上述困境，持续推动和增强增量循环。为此，继续加力实施消费品以旧换新等政策是现阶段投资于人最为急切的任务，要加大中央统筹力度，将更多老百姓喜闻乐见的产品和服务纳入到政府补贴范畴，并根据实践情况动态规范和优化实施流程，让消费者可以便捷地享受到国家优惠。同时，也要顺应绿色消费、智能消费发展趋势，加大对充电桩、无人驾驶路网改造等基础建设投入，鼓励支持生活性服务业大发展，让消费者多元需求得到更好满足和实现。

二是加大智能时代的人力资本投资。智能时代，投资人力资本就是投资未来。接受优质教育是增加人力资本的最直接和最主要渠道。根据第七次全国人口普查数据，我国拥有高中（含中专）文化程度和拥有大学（指大专及以上）文化程度的人口占比均为15%左右，低于发达经济体平均水平。要积极回应老百姓对高质量教育资源的诉求，加强普通高中建设和大幅增加普通高中学额，实现“愿上尽上”，根据国情特征优化职业高中发展规划，加大支撑未来产业发展的学科建设投入，提高“双一流”高校招生规模，进一步放宽新型研究型大学和中外合作办学条件限制，有效增加优质教育供给。

此外，提升居民体能和健康水平也是增加人力资本的重要渠道。要针对居民营养健康情况，增加对慢性病防控和体重管理的公共资源投入，实施医院病房改造提升行动，推进医疗领域设备更新，加快补齐高端医疗设备短板，要针对薄弱环节实施医疗卫生强基工程，持续改善县域基层医疗设备条件。

三是加大“一老一小”领域投入。“上有老，下有小”是多数家庭的普遍状态，“一老一小”是老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，要通过扩大服务供给、提升服务质量、完善服务体系切实解决好该问题，写下幸福社会最温暖的注脚。从“投资于人”的角度，要统筹“一老一小”服务设施数量、规模和布局，强化政府保基本、兜底线职能，进一步加大中央预算内投资支持力度并创新优化投资安排方式，以投资换机制，引领带动各级地方政府履行好主体责任，大力吸引社会资本参与，加快补齐重点人群、重点领域、重点地区设施建设短板，推动人民群众就近就便享受服务。

四是增加促进就业和鼓励创业的支持。就业是劳动者及其家庭生存和发展的必要条件，是最基本的民生。稳就业就是稳经济、稳社会，必须坚持扩大就业容量和提升就业质量相结合，强化就业优先导向和就业优先政策。从“投资于人”的角度，要全面落实稳岗返还、政府补贴等存量就业政策，及时储备和出台就业增量政策，支持建设公共实训基地、企业实训基地，开展“岗位需求+技能培训+就业服务”的项目化培训，高度重视对农民工、职业农民、退役军人等的培训，使劳动者更好适应变化的市场环境。要加大建设创新创业孵化基地、创业赋能中心等平台建设，通过政府资助、提供优惠金融服务等，为创新创业提供低成本、便利化的全流程支持。

五是增加打造高品质人居环境的投入。我国居住需求正在经历从“有没有”向“好不好”的转变，好房子、高尚社区、优质配套已经成为高品质人居环境的重要标准。从“投资于人”的角度，要顺应上述需求特征变化，通过加大政策供给和公共资源投入，有效牵引企业和家庭共同推进人居环境的持续改善。从平衡好民生属性和经济属性角度出发，政府层面应重点增加城市更新方面的资源投入，加大老旧小区和城中村改造力度，大力推进完整社区建设，更新一批老工业区、旧厂房，建设活力街区，持续推进城市综合交通设施、水电热气管网、垃圾处理设施、园林绿化等建设和更新工程，守护好城市的“里子”和“良心”，打造宜居、韧性、智慧城市。

应建立“投资于人”的激励机制

“投资于人”涉及到诸多利益主体，既包括中央部委和各级地方政府，也包括相关企业，还包括广大老百姓个人，因此需建立相应的激励机制，并提供配套改革和政策支持，形成各方合力。

首先，应切实转变观念和打破行为惯性。客观来说，各级政府比较习惯于“投资于物”并形成了一套成熟的工作推进体系，也容易在短期内见到相应的实物工作量，但对于如何“投资于人”的动力不强、经验不足。针对该情况，各地应立足国家大局深刻认识“投资于人”的重大战略意义及其与“投资于物”之间的关系，切实转变“重物轻人”理念，把“投资于物”同“投资于人”紧密结合起来，尽力而为、量力而行，既坚守以人为本原则，又避免“投资于人”政策被异化。

其次，要推动各利益主体激励相容、协同发力。“投资于人”存在经济效益不直接但社会效益明显、短期收益不多但中长期效果明显等特征，为此应在政府、企业和个人之间建立激励相容机制，引领各方形成工作合力。从政府层面看，民生支出是“投资于人”的重要方面，支出责任主要在地方政府，在地方政府财政紧平衡的情况下，有必要加快落实党的二十届三中全会部署，尽快明确增加地方自主财力、优化支出责任配置的具体办法并落地实施。从企业和个人看，可考虑通过税收抵扣或优惠、土地资源盘活、政府补贴等方式增加投资于民的积极性，并及时总结和推广各地的成功经验做法。

最后，要健全保障和改善民生制度体系。“投资于人”是强化宏观政策民生导向的重要方面，要打好组合拳，通过相关领域的配套改革，健全保障和改善民生制度体系，共同建设民生大国，加快形成经济发展和民生改善的良性循环。比如，要进一步优化和完善收入分配制度，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，完善工资增长机制，进一步增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模。要健全社会保障体系，进一步扩大社会保障范围并稳步提高社会保障标准，织密社会安全网，强化普惠性、基础性、兜底性民生建设。