21评论丨海南自贸港新使命：扩大服务业开放

张威（商务部国际贸易经济合作研究院副院长）

12月18日，海南自贸港正式启动全岛封关运作，实施以“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”为基本特征的自由化便利化政策制度。这不仅是海南自贸港建设的里程碑，在中国对外开放的新征程上也具有十分重要的意义。

海南自由贸易港扩大开放成效显著

总体看，五年多来，以“五个自由便利、一个安全有序流动”为主要特征，海南自贸港对外开放的政策框架已初步形成，不仅为海南经济发展注入活力，也为全国范围内整体提升开放水平进行了有益的探索和尝试。

从促进贸易自由便利的效果看，“零关税”的政策红利、“负面清单”的积极效应、口岸通关流程的优化、包括离岛免税在内的监管政策创新等，为海南贸易发展注入活力。《海南自由贸易港进口原辅料“零关税”清单》‌《海南自由贸易港交通工具及游艇“零关税”清单》和‌《海南自由贸易港自用生产设备“零关税”清单》等“三张清单”落地实施，给企业带来“实惠”。‌截至2025年9月下旬，“零关税”三张清单进口货值达270.6亿元人民币，减免税款50.9亿元人民币。加工增值免关税政策累计内销110.8亿元人民币，免征关税8.6亿元人民币。2020—2024年，海南自贸港货物进出口总额从933.3亿元人民币跃升至2778.9亿元人民币，服务贸易总额从180亿元人民币增长至567.4亿元人民币，货物贸易、服务贸易年均增长均超过30%。2024年，离岛免税销售额达到309.4亿元人民币，截至2025年9月，海口海关监管离岛免税购物金额超过2000亿元人民币。

从促进投资自由便利的效果看，海南自贸港通过放宽行业准入门槛、优化政务登记服务、强化金融支持以及健全权益保障等多项举措，全方位推进投资自由便利。特别是企业和个人“双15%”的税收优惠政策，不仅吸引了符合海南发展方向的企业加速集聚，也有利于更进一步吸引全球优质人才。‌数据显示，截至2024年底，海南累计有近4300户次企业和3.9万余人次享受到“双15%所得税”优惠政策。前四年，海南实际使用外资1667亿元人民币，年均增长15.8%，已有176个国家和地区在海南投资。此外，吉利控股、齐鲁制药等国内企业借助海南平台设立境外投资或区域总部基地，实现了国内资本与国际市场的高效对接，双向投资协同发展。

从推动跨境资金流动自由便利的效果看，海南自贸港围绕账户体系搭建、跨境投融资渠道拓宽、跨国企业资金管理优化等核心方向，推出了一系列推动跨境资金流动自由便利的举措，为全岛封关运作筑牢金融基础。截至2025年7月，海南自由贸易港已有10家试点银行开立EF账户483个，完成跨境资金流动结算折合约1700亿元人民币。跨境金融生态逐步完善，通过QFLP跨境流入外资约21亿美元，通过QDLP跨境流出资金超过11亿美元，为不同类型企业的跨境资金流动提供多元支撑。

从促进‌人员进出自由便利的效果看，海南自贸港从优化入境免签政策、提升口岸通关效率、完善人才停居留制度等方面，推出多项举措。人员准入方面，免签政策持续优化，86个国家可免签入境海南。截至2025年10月，今年海南出入境人员已突破200万人次。其中，入出境外国人超106万人次。就业准入方面，对外籍人员赴海南自贸港的工作许可实行负面清单管理，允许符合条件的境外人员担任自贸港内法定机构、事业单位、国有企业的法定代表人，对22个国家及港澳台地区105项职业资格跨境认定……这些举措为人才跨境流动进一步扫清障碍。

从促进‌运输来往自由便利的效果看，海南自贸港围绕海运、空运两大核心运输领域，实施口岸通关优化、交通工具政策扶持等配套措施，多维度推进运输来往自由便利。从海运方面看，持续优化“中国洋浦港”船籍港政策，该船籍港已登记船舶数量不断增加，登记数量和运力规模稳居全国自贸港（试验区）首位。目前洋浦港已开通65条内外贸航线，外贸航线覆盖东南亚、中东等地区，加快了国际航运枢纽建设进程。从空运方面看，交通工具“零关税”政策覆盖民航客机、货运飞机等空运工具，大幅降低企业引进成本。开通“法兰克福⇌曼谷⇌三亚”等第五航权定期客运航线，持续加密国际航线。截至2025年10月，累计开通境外客运航线79条，覆盖21个国家39座城市。

从促进数据安全有序流动的效果看，海南自贸港围绕制度法规、数字基建、场景试点、服务保障等多角度发力，多举措推动数据安全有序流动。发布《海南自由贸易港数据出境管理清单（负面清单）（2024版）》及对应的管理办法，聚焦深海、种业等五大重点领域，明确数据出境的禁止与限制情形。深化“游戏出海”试点，截至2024年12月，海南省“游戏出海”共计部署186款游戏，游戏玩家分布地区覆盖6大洲、148个国家和地区。推广“来数加工”模式，打通工业数据相关业务路径。布局多元创新场景，支持国际数据中心运营者向境外提供商业航天、北斗应用、远程医疗、国际学术交流合作等多领域数据服务。

扩大服务业开放是大势所趋、发展所需、开放所向

近年来，服务业成为全球经济发展的重要引擎。世界银行数据显示，2024年，全球服务业增加值占GDP比重达66.3%。制造业服务化进程加快，服务收入成为跨国公司重要的盈利来源。服务业投资保持稳定增长，根据联合国贸发会议统计，2024年，全球服务业直接投资比重达到55.6%。全球服务贸易总额近年来始终保持较快增速，WTO预测，到2040年，服务贸易占全球贸易的比重可能超过30%。

从国际经验看，服务业比重超过工业是产业结构转型升级的重要标志。多数发达国家都经历过由工业主导向服务业主导的转型。美国转型时间为1950年前后，德国和日本发生在1970年前后，韩国发生在1990年左右。这是产业发展和供给结构演变的一般规律，也是提升国家现代化水平的重要手段。当前，我国服务业增加值比重仍待提升，生产性服务业发展仍有较大空间，生活性服务业有效供给不足，服务业质量和效益亟待优化。随着城乡居民收入水平提高，居民消费逐步从商品消费向服务消费转型，从生存型消费向发展型、享受型消费升级，对创新提升服务供给更好满足需求升级提出了更高要求。扩大对外开放，提升服务业发展水平已经成为产业结构升级的关键所在、发展方式转变的核心支撑。

近年来，服务业在双边、区域贸易投资谈判中的热度逐渐提升，高标准、广覆盖、边境后的服务贸易规则在区域贸易协定中逐步增多。按照WTO统计，2000年，仅有8项区域贸易协定涉及到服务业，占当时区域贸易协定总量的比重不及十分之一。目前，已有超过200个区域贸易协定涉及服务业，占新增区域贸易协定总量的比重超过40%。推动服务业扩大开放，是积极参与、引领国际经贸规则的重要内容和手段。当前，我国制造业外资准入负面清单已经“清零”，扩大服务业开放成为未来开放发展的重点方向。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》再次明确“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”，为下一步扩大高水平对外开放指明了方向，也对海南自贸港下一步建设提出新的要求。

需进一步探索海南自贸港扩大服务业开放

作为我国最高水平的开放平台，未来，海南自贸港应顺应国家扩大服务业开放的总体要求，在教育、医疗等领域进一步加强探索和尝试，为促进服务业高质量发展，推动更高水平对外开放做出积极贡献。

首先，应继续扩大服务领域的开放。继续合理缩减外资准入负面清单，分类放宽准入。全面落实跨境服务贸易负面清单制度，清理与清单不符的法规规章和规范性文件，实现“清单之外无限制”。根据国际规则演进和产业发展需求，结合海南的发展特色和我国的开放导向，继续发挥好博鳌乐城国际医疗旅游先行区和陵水黎安国际教育创新试验区等开放平台的先行先试作用，逐步缩减限制性措施，重点放宽医疗、教育、电信、文化等服务领域准入限制。

其次，应积极探索更加合理的准营机制。聚焦重点服务行业领域，加快建立简约高效、公正透明、宽进严管的服务业准营规则，围绕电信、医疗、金融、文化、教育、专业服务等领域，聚焦重点产业发展堵点和经营主体难点问题，深化系统性、集成性改革，推动全链条、全环节开放，优化服务行业发展整体生态。

再者，应加大力度对标国际经贸新规则。充分发挥好自由贸易港的特殊优势，聚焦重点行业开展先行先试探索。积极对接CPTPP、DEPA等高标准高水平规则，形成与国际高标准经贸规则对标的制度成果，为我国构建与国际规则相衔接的服务业开放制度体系提供支撑。同时，应参照WTO《服务贸易国内规制参考文件》，规范服务领域许可资质、技术标准和审批程序，提高监管透明度，降低制度性交易成本。

最后，还需采取有效措施防范系统性风险。应科学评估不同服务行业开放对国家安全的影响，探索建立符合国际规则的监管框架。建立跨部门、跨区域监管联动机制，完善相关管理制度体系，健全风险管控措施。运用大数据、人工智能等技术提升监管精准度，对重点敏感领域实施动态监测，防范系统性风险。