从银监法修订看现代金融监管体系建设丨曾刚专栏

曾刚（上海金融与发展实验室首席专家、主任）

近日，十四届全国人大常委会第十九次会议审议银行业监督管理法修订草案，并向社会公开征求意见。银行业监督管理法（下称“银监法”）自2004年施行以来，为我国银行业监管提供了基础性法律框架。但随着金融体系持续演进，银行业在规模扩张的同时也呈现出更强复杂性，比如：股权结构更隐蔽、集团化与交叉持股更普遍，表外与资管业务延伸更广等等，需要对原来的一些法律条款进行修改。

从修订草案可以看出，这次修订不是对个别条款的修补，而是围绕“监管对象更完整、监管规则更成体系、监管工具更有梯度、风险处置更可衔接、法律责任更有力度”的思路，把多年监管实践中已经成熟、有效的做法固化为法律制度，并为应对新的风险形态（科技外包、数据治理、跨境信息等）给出了上位法的接口。

扩展监管对象体系

理解本次银监法修订，首先要把握一个变化：监管关注的重心，正从“只盯住持牌机构”逐步延伸到“围绕机构运行所依赖的关键关系与关键环节”。因此，修订草案更清晰地列举“银行业金融机构”的现实谱系，把理财公司、金融资产投资公司、消费金融公司、汽车金融公司、货币经纪公司等纳入列举范围，使法律适用对象与当前持牌体系更一致。这样做的直接意义是统一监管依据、减少适用争议，也为监管资源配置与检查边界提供更明确的法律坐标。

但更重要的变化在于，修订并不止步于“把机构名单写全”。它还把过去容易成为风险源头、却在法律层面约束不够的主体——主要股东、实际控制人以及银行业第三方机构——纳入法定监管视野。换句话说，修订的方向是把“风险产生的源头”和“风险传导的链条”一起纳入治理框架，使监管能覆盖“资金—股权—治理—经营—外包—数据—消费者”的完整链条。

强化公司治理监管

银行业风险案例表明，公司治理失灵往往是最难修复、破坏性也最大的风险源头。本次修订的一大重点，就是把股东监管做成“制度化、工具化、可执行化”的闭环。总体思路可概括为三个关键词：穿透、义务、强制。

一是“穿透”识别真实控制链条。修订不再满足于识别名义股东，而是强化对主要股东、实际控制人的审查与持续监管，要求逐层说明股权结构直至实际控制人，并报告关联关系或一致行动关系等可能影响股权结构与资质的信息。

二是“义务”把治理要求上升为法律责任。修订明确主要股东、实际控制人应遵守关联交易、信息披露等规则，不得滥用股东权利或控制地位损害银行、存款人及其他客户权益；主要股东应依法履行出资义务，使用自有资金出资，不得违规委托持股。相较以往更多停留在监管文件层面的要求，上升为法定义务后，执法依据更明确、追责也更有刚性。

三是“强制”配套可落地的退出与约束工具。对滥用控制地位、严重损害相关权益的行为，监管可责令改正；逾期不改或情节特别严重的，可责令转让股权、禁止投资银行业金融机构，并在完成改正或转让前限制股东权利。更关键的是，修订打通司法衔接：限期未完成股权转让的，监管机构可申请人民法院强制执行。由此形成“发现问题—限制权利—责令退出—司法强执”的链条，显著提升执行力与震慑力。

强化行为监管

修订明确将“行为监管规则”与“审慎监管规则”并列，作为银行业金融机构应当严格遵守的监管规则。行为监管规则涵盖公司治理、风险管理、内部控制、资本管理、关联交易、业务营销、消费者权益保护、数据治理、竞争行为等内容。这种表述方式的改变，体现了监管理念正向“审慎监管+行为监管”双支柱模式的转变。

在消费者保护方面，修订草案新增专门条款，规定银行业监督管理机构对银行业金融机构的消费者权益保护工作实施监督管理，保护消费者合法权益。监管机构指导设立银行业消费纠纷调解机构，监督银行业消费纠纷调解机制的有效运行。这为建立多元化的金融纠纷解决机制提供了法律依据。

在信息披露方面，要求银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、股权信息、董事监事高级管理人员和其他履行重要职责的人员变更以及其他重大事项等信息，增强了信息透明度，保障了公众的知情权。

在从业人员监管方面，新增了从业人员的禁止行为条款，明确规定从业人员不得利用职务之便索取、收受贿赂或者违反规定收受各种名义的回扣、手续费，不得贪污、挪用、侵占银行业金融机构或客户资金，不得泄露在任职期间知悉的国家秘密、商业秘密以及客户个人信息等。这些规定直接关系到消费者的财产安全和信息安全。

健全风险处置机制

风险处置机制解决的是“风险来了怎么办、能否更早介入、代价能否更小”。针对实践中处置规定偏原则、早期干预不足、工具不够用的问题，修订以更清晰的法定授权为核心，推动处置手段优化。

其一，丰富强制措施并扩大适用依据。将适用范围从“审慎经营规则”拓展至“审慎监管规则与行为监管规则”，新增或细化限制暂停部分业务、限制分红、调控高管薪酬福利、限制重要资本性支出、要求降低风险资产规模、调整监管指标要求、责令补充资本以及资本工具转股或减记等措施，便于根据风险程度实施“降速、止损、纠偏”。

其二，新增早期干预机制，在日常监管与接管之间设置缓冲带。当机构出现监管指标异常波动、经营管理恶化等重大风险隐患时，可采取强制措施并派出工作组，对资金划拨、资产处置、人员调配、印章使用、合同订立履行等关键经营活动实施管控，把处置窗口前移，在风险可控阶段介入以降低处置成本。

其三，细化接管制度与后续衔接。明确接管组职责、接管期间可采取的处置措施，并完善行政重组与破产程序对接，形成“早期干预—接管—重组—破产”的链条，提升处置的规范性与可预期性。

推进监管能力现代化

监管有效性不仅取决于“想管什么”，更取决于“能否查清、能否纠偏、能否形成震慑”。修订草案一方面强化数字化条件下的调查检查能力：现场检查明确可查阅、复制“数据”，并在符合法定条件下对相关文件资料数据采取封存、扣押等措施，调查取证权亦得到充实，以适应电子证据与信息系统深度嵌入经营管理的现实。

另一方面，修订草案引入并完善专业支撑机制，允许监管机构委托或要求机构委托会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等开展审计、评估与合规检查，提高对复杂业务、交叉嵌套资产和科技系统风险的识别效率与处置方案可操作性。同时，新增“当事人承诺”制度，为可快速纠正、危害相对可控的违法违规提供“承诺—修复—终止”的路径，在降低监管与市场成本的同时，以未履行即恢复调查的安排保持监管权威。

与能力建设相配套，修订草案显著提高违法成本并扩围责任主体，呈现出三个显著特征：罚款幅度提高、责任主体扩围、双罚更强化。

在罚款幅度上，对非法设立或非法从事银行业务活动等行为，提高违法所得认定门槛并显著上调罚款区间与倍数上限；对多类违法行为，将原先较低的罚款上限提高到更具震慑力的水平，体现“罚没并举、加大惩戒”的导向。

在责任主体上，修订草案将主要股东、实际控制人、从业人员、第三方机构纳入更完整的责任体系。这样做的原因在于：风险与违法往往不只发生在机构层面，可能来自控制端、执行端或外部服务端。

在双罚机制上，修订草案强化了对直接责任人员、履行重要职责人员的同步处罚安排，并新增行政处罚时效“五年”。这一方面增强了对隐蔽性、复杂性违法行为的追责覆盖，另一方面也通过“责任到人”促使董事、监事和高管更加重视合规与风险管理，推动内控有效运转。

总体来看，银行业监督管理法的全面修订，是我国银行业监管法治建设的重要里程碑。此次修订以防范化解金融风险、提高监管有效性为总体目标，系统总结了近年来银行业监管的实践经验，充分借鉴了国际金融危机后的监管改革成果，着力解决了监管工作面临的突出问题。通过建立股东全流程监管制度、完善风险早期干预机制、扩大监管覆盖范围、大幅提高违法成本、强化行为监管和消费者保护、增加域外适用条款等一系列制度创新，修订后的银监法将为银行业监管提供更加完善的法律工具，为银行业稳健运行和高质量发展提供更加坚实的法治保障。在进一步完善现代金融监管体系的同时，这也将为“十五五”期间加快建设金融强国奠定更为坚实的基础。