21评论丨完善直接税体系，更好发挥税收调节作用

刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长，国家税务总局税收科研所原所长、研究员）

“十五五”规划建议提出，完善地方税、直接税体系。2025年12月召开的中央经济工作会议在部署2026年经济工作的重点任务时也提出，要健全地方税体系。由于目前中国的地方税都是直接税，所以，健全地方税体系也是完善直接税体系的重要内容。完善直接税体系是完善中国的税制、财政制度和经济制度，促进经济和社会发展的一项重要任务，需要认真研究，积极落实。

中国直接税体系的现状

所谓直接税，通常指税负不能直接转嫁他人，由纳税人自己负担的税收，其中主要是所得税和财产税两类税收，如个人所得税、城镇土地使用税和车船税。间接税则相反，通常指税负可以直接转嫁他人，不由纳税人自己负担的税收，其中主要是商品税类税收，如外贸企业为进口商品缴纳的关税和成品油生产企业销售成品油时缴纳的消费税。

此外，中国的直接税和间接税有些情况比较特殊。例如，房产税理论上属于直接税中的财产税类税收，但是《中华人民共和国房产税暂行条例》中有按照房产的租金收入征收房产税的规定，而这部分税收通常可能被纳税人即出租方转嫁给承租方，所以中国的房产税并不是一种纯粹的直接税。又如，车辆购置税属于商品税类税收，貌似间接税，但是《中华人民共和国车辆购置税法》中规定，此税的纳税人为车辆购置者，所以此税实际上具有直接税的性质。增值税理论上属于间接税中的商品税类税收，但是2005年前实施的《中华人民共和国增值税暂行条例》和2026年后实施的《中华人民共和国增值税法》中，都规定了一些不得抵扣销项税额的进项税额，也就是说，这部分税额只能由支付这部分税额的纳税人计入成本，自己负担，不能转嫁他人。环境保护税既不属于商品税类税收，也不属于所得税和财产税类税收，是排放应税污染物的纳税人缴纳和负担的，应当列入直接税范畴。

由此可见，中国现行税制中的直接税、具有直接税性质和部分直接税性质的税种并不少，主要包括企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、车辆购置税、车船税、船舶吨税、印花税、环境保护税和烟叶税13个税种（其中土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、车船税、环境保护税和烟叶税8种都是地方税），超过全国18种税收的三分之二。相比之下，这部分税收的收入规模并不大，2024年合计只有八千多亿元，不足全国税收总额的一半，其中企业所得税收入约占一半，船舶吨税和烟叶税的收入则微不足道。

总体上，目前中国直接税制度存在的主要问题是：税种特别是地方税、小税种偏多，占全国税种总数的比重偏高；收入特别是所得税收入规模偏小，占全国税收总额的比重偏低；房地产方面的税收立法相对滞后。这样的税制不利于增加政府的财政收入，也不利于更好地发挥直接税的调节作用特别是调节分配的作用，所以需要尽快逐步完善。

完善直接税体系的主要进展

近年来，中国在完善直接税体系方面已经取得了很多重要的进展：

在税种设置方面，自2013年起，根据中国经济体制改革的进展情况，国务院取消了经济体制转轨时期为了调控固定资产投资而开征的固定资产投资方向调节税。自2018年起，为了保护和改善环境，经全国人大常委会立法，开征了环境保护税。

在税收立法方面，自2011年以来，已经有车船税、环境保护税、烟叶税、船舶吨税、车辆购置税、耕地占用税、契税和印花税8种直接税先后由全国人大常委会立法制定相关法律，并已经陆续公布实施。加上此前已经由全国人大公布实施的《中华人民共和国个人所得税法》（1980年）、《中华人民共和国企业所得税法》（2007年），目前中国已有10种直接税先后由全国人大及其常委会立法，超过目前中国已经由全国人大及其常委会立法的14种税收的七成。此外，2021年，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，为房地产税改革试点提供了法律依据。

特别值得提出的是，2018年，全国人大常委会第七次修正个人所得税法，按照各国通行的做法调整了居民个人和非居民个人的划分标准，将部分所得合并为综合所得征税，调整了部分税前扣除规定和税率，完善了征收管理方面的规定，自2019年起全面实施，从而实现了中国个人所得税制度改革的历史性突破——即将已经实行了38年的分项征收模式，改为目前绝大多数国家通行的综合征收与分项征收结合、综合征收为主的征收模式。

经过采取上述措施，随着中国的经济发展和税收管理水平提高，中国的直接税收入规模已经从2012年的61225.9亿元增至2024年的81462.6亿元，增幅为33.1%。同时，直接税占全国税收总额的比重从2012年的60.9%降至2024年的46.5%，下降了14.4个百分点。

进一步完善中国直接税体系

根据中央关于完善直接税体系的相关要求，“十五五”期间或可以考虑逐步采取下列具体的改革措施：

第一，科学设置税种，简化税制，合理负担。在所得税方面，或可把1994年在特殊背景下开征的具有所得税性质的土地增值税与企业所得税和个人所得税统筹考虑，避免前者与后两者交叉征收造成税制复杂。在财产税方面，或应整合现行房产、土地方面的税收和政府收费；车辆购置税、车船税等涉及车船的税收和政府收费，也应当统筹考虑。烟叶税和船舶吨税之类的小税种如何改革，似乎可以商榷；由此涉及的财政收支，可以考虑通过多种方式处理。

第二，进一步落实税收法定原则。需要立法的，如房地产税法，应当有序推进相关工作；已经立法，需要完善的，应当及时修改，如个人所得税法；不宜很快全面实施的措施，可以考虑试点先行，如扩大环境保护税的征收范围。

2025年10月，全国人大常委会已经通过了《关于修改〈中华人民共和国环境保护税法〉的决定》，授权国务院根据国民经济、社会发展和环境保护的需要，对直接排放该法所附《应税污染物和当量值表》规定以外的挥发性有机物的企业、事业单位和其他经营者开展征收环境保护税试点工作。这意味着环境保护税的征收范围即将扩大，功能随之增强。

第三，在完善主体税种方面，企业所得税和个人所得税或应当作为重点。完善企业所得税的主要措施可以考虑调整税前扣除、税率和减免税规定。目前，中国企业所得税制度中的优惠规定较多，涉及税前扣除、税率和减免税等方面的规定，适用于不同的行业、地区和纳税人，适用期限也不尽相同，需要适当梳理，统筹考虑如何简并和规范，以利于增强透明度、方便操作和提高效率。有的国家以免征额制度照顾微利企业的做法可以借鉴。从税率来看，中国现行企业所得税25%的基本税率是2007年制定企业所得税法时确定的，由于中国企业所得税制度中的优惠规定比较多，所以此税的实际税负也不高。因此，上述25%的税率可以逐步降低到20%左右。

完善个人所得税的主要措施可以考虑调整纳税人、综合所得的征税范围、税前扣除和税率。从纳税人看，为了公平税负，合理负担，应当允许纳税人根据自己的情况选择本人申报、夫妇联合申报和家庭申报方式。从综合所得看，征税范围应当进一步扩大（如先将经营所得并入综合所得征税），劳动性所得应当统一征税，以利于简化税制、公平税负和调节收入。从税前扣除看，现行综合所得的基本费用扣除标准需要根据经济、社会发展和工资、物价等情况的变化动态调整，专项附加扣除制度也需要继续完善。从税率看，中国现行个人所得税45%的最高适用税率是1980年制定个人所得税法时确定的，或可考虑逐步降低。规范资本所得和财产所得税收政策，既要适当调节高收入，也要鼓励投资和创业，保障资本市场稳定发展。

第四，或可通过相关税费改革，扩大直接税的范围和规模，提高直接税收入占税收总额的比重。例如，可以把城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加合并为具有直接税性质的地方附加税；其他某些具有直接税性质的政府收费和基金等，也可以考虑并入地方税或者地方税附加。还可以参考部分国家的做法，把社会保险费改为社会保险税。2024年，中国的此项收入为88263.5亿元，相当于全国税收总额的50.4%。如果此项收入改为税收，2024年中国的税收规模将达到263270.4亿元，其中直接税占比将升至64.5%。此外，通过完善增值税制度，扩大一般纳税人的范围，适当简并和降低税率，改进进项税额抵扣制度，从而适当控制此税收入的规模，降低此税收入占全国税收总额的比重（2024年此项税收的占比高达37.6%），也有利于提高直接税收入的占比。

总而言之，完善中国直接税体系，将使相关法律更加健全，制度更加科学，税负更加合理，征管进一步加强，从而可以更好地发挥直接税的财政职能和调节作用，为经济和社会发展服务。