21评论丨立足现实需要，保持合理的宏观税负

刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长，国家税务总局税收科研所原所长、研究员）

“十五五”规划建议提出，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。

宏观税负是税制的基本要素之一，直接关系经济发展和人民生活。因此，合理设计、适时调整宏观税负水平，是各国税制建设中必须妥善处理的问题，应当立足本国国情，既要考虑政府收支的需要和可能，也要与纳税人的负担能力和享受的公共服务相适应，还要考虑国际经济竞争和税收竞争等因素。所以，这是一个政策性、专业性和技术性都很强的问题，值得认真研究，需要集思广益。

何为宏观税负？

何为宏观税负，一国的宏观税负水平高还是低？这是一个既简单又复杂但是必须厘清的有趣的基本问题，多年来财税部门、企业界和学界对于这个问题的看法差异很大。笔者认为，这是因为各方面看问题的角度和计算口径不尽相同，计算宏观税负时使用的数据的来源也不尽相同，结论自然不会相同。本文中使用的数据，除了另有说明者以外，都使用我国财政部、国家统计局等政府主管部门公布的最新数据。

目前税务部门所说的宏观税负，一般只包括本部门征收的增值税、消费税、企业所得税、个人所得税和房产税等16种税收，且一般不包括海关代征的增值税和消费税。据国家税务总局统计，2024年，上述16种税收的净收入近154270亿元，占我国当年GDP的比重为11.4%。财政部门所说的宏观税负，除了上述16种税收以外，还包括海关征收的关税、船舶吨税和代征的增值税、消费税。2024年，上述18种税收的总额近175007亿元，占我国当年GDP的比重为13%。按照包括税收收入、收费等非税收入的全国财政收入即一般公共预算收入计算，2024年的收入总额为219734亿元，占我国当年GDP的比重为16.3%。企业界所说的宏观税负，不仅包括纳入一般公共预算收入，也包括上缴政府的其他收入，如社会保险费、政府性基金和国有企业上缴利润等。

目前国内外各方面比较公认的宏观税负指标，是一个国家当年的政府收入占该国当年GDP的比重，即大口径的宏观税负水平。按照国际货币基金组织（以下简称IMF）的政府财政收支统计口径，政府财政收入应当包括税收，社会保险税（费），赠与和其他收入（其中主要项目为财产收入、商品销售收入和罚没收入等）。我国财政部按照这个口径计算的广义政府收入，包括一般公共预算收入；政府性基金收入（如铁路建设基金、民航发展基金和彩票公益金等，不包括国有土地使用权出让收入）；国有资本经营收入（如烟草企业、石油石化企业和电力企业等企业上缴的利润等）；社会保险基金收入（其中主要项目为各类基本养老保险基金和基本医疗保险基金）4项，俗称“全口径”“四本账”。2024年，上述政府4项收入分别为219734亿元、14332亿元、6791亿元和120135亿元，剔除其中重复计算的部分以后，合计333753亿元，占我国当年GDP的比重为24.8%。

一些人简单地按照上述4项政府收入的合计数计算我国的宏观税负，没有剔除其中重复计算的部分；另一些人将我国的增值税、企业所得税、个人所得税和社会保险费等主要税费的税（费）率合计作为我国的宏观税负，没有考虑不同税费的税（费）率与计征依据的关系，这些计算方法显然不妥，得出的结果自然也不足为凭。此外，有些人认为，从我国的实际情况考虑，政府性基金收入中国有土地使用权出让的净收入也应当计入政府收入，这种观点有其道理，应当可以讨论。

近年来我国宏观税负的调整

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出了稳定税负的要求。当时人们对于这个提法的理解不尽相同，一些人认为这是为了防止宏观税负水平继续提高，加重纳税人的负担；另一些人则认为这是为了防止宏观税负水平下降，加大财政收支的压力；也有一些人兼有上述两方面的考虑。

此后，由于世界经济形势变化，企业关于减税降费的呼声逐渐加大。党中央高度关注，并迅速采取了相应的措施。例如，2015年12月召开的中央经济工作会议、2016年3月十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《政府工作报告》，都提出了降低企业税费负担的要求，我国的税费负担政策开始发生重大调整。

2016年7月，中央政治局会议提出降低宏观税负，明确了宏观税负调整的方向，而且不再限于企业的税负。同年12月，中央经济工作会议将上述提法进一步调整为减税降费，从而使降低宏观税负的内涵更加明确和精准，也就是说，既要减税，也要降费。此后，经过逐年督促、检查，财政部、国家税务总局和人社部等有关部门积极落实，减税降费取得了较好的效果。

据财政部统计，自2017年起，每年全国新增减税降费总额都超过了1万亿元，有些年度甚至超过了2万亿元，其中2020年超过了2.6万亿元，此后包括今年即2026年继续逐年减税降费，涉及增值税、消费税、关税、企业所得税、个人所得税和社会保险费等诸多税种、政府性基金和收费。与此相应，同期全国政府收入占GDP的比重也呈现出逐步明显下降的趋势，从2015年的28.5%降至2024年的24.8%；9年间下降了3.7个百分点，降幅为13.0%。其中，2020年至2024年，各年度政府收入总额占GDP的比重分别为24.3%、24.9%、24.3%、25.1%和24.8%。由此可见，我国大口径的宏观税负水平已经趋于基本稳定。

保持合理的宏观税负水平

IMF的政府财政收支统计显示，近年来发达国家的宏观税负水平普遍高达30%以上，有些国家超过了40%甚至50%；发展中国家的宏观税负水平一般为20%左右。总体来看，近年来我国的宏观税负水平明显低于发达国家的宏观税负水平。同时，我们研究税负问题时不应当只考察政府收入占GDP的比重，还应当考虑各国经济发展、社会管理水平的差异，并将宏观税负与政府债务的规模、提供公共服务的范围和质量等方面的情况一起考察。

实践证明，近年来我国关于减税降费的决策是正确的，效果是明显的。展望未来，要保持合理的宏观税负水平，首先应当考虑我国宏观税负水平的现状和相关因素，减税降费或仍有空间。

首先，减税降费有利于促进经济的持续、稳定发展，经济的持续、稳定发展可以为政府带来越来越多的财源，这一点已经被各国的经验和我国的实践所证明。2025年，我国年初确定的全年经济增长5%的目标已经实现，2026年应该会继续稳定增长，税收收入、财政收入和政府收入也会随之增加。第二，通过改革和完善税费制度，特别是尽快完善目前我国主体税种中的消费税和个人所得税制度；积极稳妥推进房地产税制度改革；逐步推进“费改税”，即将社会保险费等具有税收性质的政府收费和基金等改为税收，从而实施更加规范和高效的管理，应该可以增加不少税费收入。第三，通过完善税费管理制度、加强征收工作、提高征收人员的素质、改善征收装备和技术等措施，可以进一步提高征纳工作的效率，降低征纳双方的成本和费用，减少税费流失，从而从多方面增加政府收入。例如，近年来全国税务系统的信息化管理水平快速提高，成效显著；税务、海关和公安等部门配合，依法查处了大量的税收违法案件，挽回了大量的税收和经济损失。第四，其他方面的财源也有潜力。例如，党的二十届三中全会决定中已经提出“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，此举应该也能带来可观的政府收入。

同时，应当继续大力完善政府支出管理，量入为出，量力而行，尽力而为。只要上上下下、方方面面一起努力，合理确定支出项目和费用标准，勤俭节约，提高效率，降低成本，减少损失和浪费，严惩贪污和腐败，减少政府支出的潜力也是很大的。从中长期看，进一步深化党和国家机构改革，减少机构、人员和相应的开支，将更多的财力用于发展经济和改善民生，也是一项重要的任务。

此外，宏观税负结构的优化也很重要。首先，应当通过税费改革逐步加大政府收入中税收收入的比重，降低非税收入所占的比重。2024年，在我国的政府收入中，税收收入仅占52.4%，非税收入占比高达47.6%，甚至有些地区的非税收入超过了当地的税收收入。2024年全国社会保险费收入为88263亿元，比我国第一大税种增值税收入65727亿元还要多22536亿元，相当于全国税收的50.4%。应该持续推动相关改革逐步改变这种状况。此外，适当控制政府债务的规模和增长速度，减轻公债发行带来的还本付息压力等，也十分重要。