21评论丨优化财政支出结构，加大投资于人

杨志勇（中国财政科学研究院院长 国家高端智库首席专家）

3月5日，十四届全国人大四次会议开幕。政府工作报告提出，2026年继续实施更加积极的财政政策，财政赤字率拟按4%左右安排。2026年的预算报告对具体政策落实作了更具体的说明。今年财政支出继续保持必要的支出强度，一般公共预算支出超30万亿元，优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面，加强财政科学管理，提高财政资金使用效益。

2025年底召开的中央经济工作会议要求，必须坚持投资于物和投资于人紧密结合。投资于人体现了以人民为中心的发展思想的要求。投资于人与投资于物不同，前者着眼于人，后者着眼于物，从根本上看，二者又是一致的，最终都会在造福人民上得到充分的体现。2026年中国继续实施更加积极的财政政策，投资于人的权重无疑将进一步上升。

无论投资于物，还是投资于人，都与坚持扩大内需这个战略基点有着密切关系。扩大内需，既需要促进消费，也需要促进投资。有的消费是投资转化而来的，有的投资扩大是消费扩大所引致的。消费和投资并不是简单的此消彼长的关系。国民经济循环，更需要消费和投资的良性互动。消费对应需求，投资在对应需求的同时，也会形成供给。提振消费，形成新需求，相应地会引领新供给，同时，新供给也会创造新需求。

更好地发挥投资在扩大内需中的作用，必须做到投资于物和投资于人的紧密结合。物的投资达到一定限度后，提升空间会受到约束。在经济发展的起始阶段，投资于物更有作为，相应的投资就会以较快的速度增长。当基础设施建设已经达到一定水平，经济增长所需要的基础设施基本上已经到位，投资于物的增速相应放缓。在这个阶段，要进一步扩大投资，除了继续挖掘投资于物的潜力之外，要更加关注投资于人。

投资于人与投资于物虽然都是“投资”，但是二者有着很大的不同。投资于物，可以见到更多的有形物，交通基础设施以及各类工程项目，都是相应的投资成果。投资于人，最终见到的是人口素质的提升，往往没有对应的有形物。从见效来看，投资于物往往见效快，投资于人见效却需要较长的周期。关注投资于人，要求对投资和财政支出成效的观念有新的理解。

投资于物达到一定程度，就容易出现低效或无效投资。相比之下，投资于人的空间大，实现人的全面发展，是无止境的。但这并不意味着投资于人就能无限扩大相应的投资。

投资于人，从政府来看，就是要扩大政府在公共服务的支出，将更多的资金资源用于改善民生。民生为大，从理论上说，再大的投入都是应该的。但是，做事要遵循规律。财政加大投资于人，要尊重财政规律。

继续实施更加积极的财政政策，这意味着财政支出强度将进一步扩大，投资于人的空间进一步打开。同时，我们也要看到，更加积极的财政政策的有效落实，需要强化财政科学管理，尽可能提高财政资金效率。通过深化零基预算改革，优化财政支出结构，在消费和投资之间找到合理的平衡点，同时在投资于物和投资于人之间合理配置资源。

财政投资于人，要适应老龄化、少子化人口形势，促进人口的高质量发展，要按照人的全生命周期合理安排各阶段的支出。鼓励人口生育，就要进一步加大托育支持的力度。老年人数量增加，加上工业化城镇化所带来的人口流动，养老保障需要进一步加强。老年人对医疗保障有着更直接的需求，失能老人也有长期护理的需求，完善社会保障制度，通过进一步提升社会保障水平，让老年人老有所养，病有所医。

就业是最大的民生。政府要努力促进高质量充分就业目标的实现。2026年高校毕业生预计达到1270万人，这是在2025年1222万人基础上创新高，意味着稳定高校毕业生就业的重要性。全国农民工总量已经超过3亿人，农民工群体就业问题需要高度关注。灵活就业人员增多，也要求有相应的公共服务。就业不仅关系社会稳定，而且是劳动力资源充分利用的需要。在人口增长新形势下，用好劳动力资源，加强就业培训，提升劳动力素质，才能收获更多的人才红利，才能为经济高质量发展提供有力的支持。经济增长，特别是有就业的经济增长，是扩大就业的最有效路径。更加积极的财政政策对充分就业的支持不仅仅体现在实施稳岗扩容提质行动上，促进经济高质量发展，同样是在为高质量充分就业做贡献。

政府促进高质量充分就业，要发挥好市场在资源配置中的决定性作用，要让市场更加有活力，让市场活力带动更多的高质量就业。要更好发挥政府作用，在财政支出上，要进一步优化就业促进措施，让有限的财政资金发挥更大的作用。

投资于人要求进一步优化财政的教育投入。教育投入要更有针对性，要适应人口变化和人民对优质教育需求的增加，在促进优质教育提供上狠下功夫，这也将有助于劳动力素质的提升，同样可以带来更多的人才红利。

在实施更加积极的财政政策条件下，投资于人，要做到尽力而为、量力而行。以人民为中心，要求财政支出更多地投向民生，要求财政支出要尽力而为。同时，财政支出要尊重财政规律。按照财政科学管理的要求，财政投资于人必须与经济发展水平相适应，不能承诺超过财政可承受能力的民生支出。

我们相信，随着全面深化改革的进一步深化，随着对外开放水平的进一步提高，经济高质量发展将带来更多的财源财力，财政将有更多的资金资源投向公共服务，更好地保障和改善民生，投资于人的水平必将进一步提高，人的全面发展目标将得到更好的实现，从而为中国式现代化目标的实现提供最有力的支持。