21评论丨八部门整治非法跨境证券经营的制度逻辑

5月22日，中国证监会等八部门联合印发《综合整治非法跨境证券期货基金经营活动实施方案》（以下简称《实施方案》），明确经过2年集中整治全面取缔境外证券期货基金经营机构非法跨境经营活动。

此外，证监会发布消息称，近日证监会依法对Tiger Brokers (NZ) Limited（以下简称老虎）、富途证券国际（香港）有限公司（以下简称富途）、长桥证券（香港）有限公司（以下简称长桥）境内外相关主体在境内非法经营证券业务等行为立案调查并作出行政处罚事先告知。

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三年前的2022年12月，证监会曾就富途、老虎相关业务明确其构成非法经营证券业务，相隔三年多，本轮整治的变化主要体现在四个方面：

第一，参与主体从证监会一家扩展到八个部门，形成跨部门联合整治架构。第二，法律基础明显扩展，2022年那轮整治的核心依据是证券法及《证券公司监督管理条例》，这次《实施方案》列明的法律法规包括证券法、期货和衍生品法、证券投资基金法、网络安全法、个人信息保护法、反洗钱法及《证券公司监督管理条例》《外汇管理条例》等。第三，整治重点从“防增量”推向“清存量”，2年集中整治期内，存量投资者只允许单向卖出交易并转出资金，集中整治期满后，境外机构全面关停境内网站、交易软件及配套服务器。第四，境内整治与中国香港监管同日呼应，跨境监管的协作性明显增强。

这些变化说明，非法跨境证券经营监管已不再局限于跨境证券业务本身，而是延伸到数据安全、个人信息保护、反洗钱和资金跨境流动等。

2022年12月那轮整治的重点是，认定非法性质、堵住增量入口，主要依靠监管处罚与机构整改相结合。当时看，它抓住了非法跨境证券经营中最核心的问题，即未经核准向境内投资者提供证券业务服务。但接下来两年多的实践表明，仅靠非法业务定性、App下架和机构承诺整改，并不足以切断完整的非法跨境证券展业链条。

因为非法跨境证券展业不是单纯的证券业务行为，它还包括线上营销、投资资讯推送、开户链接分发、身份认证、交易指令传输、资金汇出汇入、App和服务器运维等多个环节。证券监管部门可以认定证券业务是否违法，但很难独立完成对广告、自媒体、App、网站、银行账户和地下钱庄等环节的全覆盖治理。

而本次八部门《实施方案》显示，监管逻辑发生了明显变化：监管部门已经不仅限于处理单个机构，而是要处理背后的完整链条。

在营销推广环节，境外机构可能通过网站、App、投资资讯、返利活动、自媒体引流等方式触达境内投资者。网信部门负责督促互联网平台完善涉非法跨境经营信息的审核和监测，对问题严重的平台依法约谈并处罚；市场监管部门治理违法广告；电信主管部门根据金融管理部门提供的名单，对相关网站和App进行下架或关停。

在开户与交易环节，监管重点是未经核准向境内投资者提供证券期货基金业务。证监会派出机构负责非法业务活动性质认定、政策解释等专业支持，地方人民政府负责非法机构关闭、营业执照吊销等。方案还明确，禁止任何单位和个人指导、协助境内投资者违规开户。

在资金跨境划转环节，涉及人民币购汇、跨境汇出、银行账户管理以及地下钱庄等非法资金通道。国家外汇局持续指导和监督境内银行加强外汇资金汇出合规审核，配合公安部、人民银行打击非法跨境资金流出渠道。人民银行和国家外汇局等金融管理部门压实境内银行尽职调查责任。金融监管总局约谈为境内投资者非法跨境证券期货基金投资提供账户服务的境内银行。

在技术承载环节，境外机构在境内运营的网站、App和服务器，是非法跨境展业能够持续触达境内投资者的重要基础设施。电信主管部门根据金融管理部门认定，对相关网站和App采取处置措。

本次整治方案的重点是，把非法跨境展业链条拆开，由不同部门分别嵌入对应环节，香港特区也同步响应，实施境内外全链条协同整治。

需要看到的是，本轮整治的政策含义并不是“关门”，而是“分流”：合法合规渠道继续运行，非法开户、非法揽客、非法资金通道则被彻底清理。本次《实施方案》明确提出，引导境内投资者通过港股通、合格境内机构投资者（QDII）及跨境理财通等合法渠道开展境外投资。

这一点很重要，境内居民对全球资产配置有客观需求，香港市场也仍然是连接内地投资者与国际资本市场的重要枢纽。真正的问题不在于投资者能否配置境外资产，而在于境外机构不能绕开境内牌照、数据安全、反洗钱、外汇管理和投资者保护要求，直接向境内投资者展业。

从这个意义上看，合法通道和非法通道的边界越清晰，越有利于境内投资者跨境投资长期发展，监管打击非法展业，反而是在为合规业务腾出制度空间。