21评论丨激发城市更新的投资新动能作用

李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）

近期，《求是》杂志发表评论员文章《充分挖掘和释放投资潜力》，文章强调，高质量推进城市更新，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，将形成规模可观的投资需求。

根据近期发布的《城市更新“十五五”规划》，城镇老旧小区改造、老旧街区改造、老旧厂房改造、城市基础设施更新改造等重点任务，涉及的直接投资、带动投资额巨大，未来5年可完成的投资至少达15万亿元，仅地下管网改造就可以拉动投资5万亿元。

图片来源：新华社

另外，文章两次提到“好房子”建设。我国存量住房中，30%以上的房子交付时间超过20年，户型设计、配套服务不满足当下更高品质的居住需求，不适应人口结构的变化。同时，过去几十年城镇化高速推进时期大规模建设的房屋，其配套也存在市政和公服的短板。居民在置换高品质住房、装修改造、适老化改造、原拆原建等方面也带动巨大的投资。

城市更新确实是内涵式增长时期城市发展的新引擎，确实是稳投资的新动力。但值得注意的是，它不是传统的以增长率论英雄、“唯GDP”政绩导向下的“上项目、找资金”的土建或房建工程，更不是房地产开发的“新赛道”，而是基于打造高品质生活空间、完善土地功能、再造产业生态、营造消费场景，提升存量资源价值，把巨大投资潜力转化为高质量发展实效。

激发城市更新投资新动能，前提是充分发挥政府投资“压舱石”作用。“十五五”期间，包括燃气、排水、供水、污水、供热等在内，国家统筹中央预算内投资、超长期特别国债，建设改造城市地下管网约77万公里。同时，上述资金以及保障性安居工程资金也支持老旧小区改造，比如“三线下地”、加装电梯、楼道楼梯等公共部位维修、智能化和适老化改造等。

政府在城市更新上的投资，主要是市场不愿意进入的公共领域，它为居民和社会投资扫清了障碍，而且补足市政和公服的短板，盘活存量资源，激发社会资金进入的能力。比如，聚焦公共部位的老旧小区改造，让小区生活更便利、适居性更强，激发居民二次装修房屋的意愿，提升了小区人口的聚集度和烟火气，进而为社区商业繁荣创造了条件。

再如，城市更新在市政和公服上的补短板，并非基于孤立的项目推进，而是片区综合改造的模式，即在国土空间规划“一张图”上做片区内市政和公服的更新布局，以服务生产、生活和生态，并重新确定土地的功能，使片区界面、区域价值全面提升和改善。对商品房来说，一体推进“好房子、好小区、好社区、好城区”的条件更成熟，也是市场的新机遇。

同样，片区的空间价值得到提升，危旧房业主对于推进原拆原建的意愿也提升了，投赞成票的比例上升，这对于促成改造、带动投资的作用很大，也能放大城市更新的投资带动系数。同时，城市更新面向未来产业、新消费和新业态，推动老旧街区厂区、低效产业园区和低效楼宇等转型升级，辅以规划、用地功能和出让模式、产权登记等制度创新，能激发产业投资。

适应文旅、文创、“人工智能+消费”等新产业、新业态对空间需求的变化，未来将实施土地混合开发和空间复合利用正面清单，推行多部门并联审批和联合监管，土地用途和建筑功能合理转换；实施长期租赁、先租后让、弹性年期供应等新的土地供应方式；采用预告登记、按户首次登记等登记类型，健全与混合利用、功能兼容、立体开发相适应的不动产登记规则等。

客观来讲，政府投资起着引导或扫清障碍、制造场景、释放潜力的作用，扩大投资关键还是要激发各类经营主体活力。地方政府除了在市政和公服方面“补短板”，在空间规划、配套服务、产权保障等方面形成清晰的基础秩序，还要落实城市更新项目库，一个个具体的、具备开工条件和盈利预期的项目落地，不仅是城市更新的灵魂，也是吸引社会资本的抓手。

各地城市更新的资源较多，如老街区、老厂房、闲置楼宇、低效商业、停车场、社区配套、滨水空间、历史文化资源等。但是，这些资源往往是在过去几十年形成的，可能存在产权不清、收益不明、消防硬伤、物业零散碎片、投资和经营政策不可预期（比如收费权和期限不明确）等问题。需要通过盘整更新资源、消除遗留问题等举措，将资源变成资产和投资机会。

盈利预期不明确的，要采取特许经营、让渡收益权、股权合作、捆绑盈利性项目（比如“好房子”项目）、政府购买代建服务、项目或片区容积率调整等多种方式创造盈利预期。总之，要让社会资本清晰地了解“怎么进、投什么、赚什么、承担什么风险、怎么退”等问题。由此，落实城市更新投资的内生增长机制，需要构建适应存量时代的城市治理新格局。

最关键的是，建立居民、产权人、企业等多方主体参与机制，让一个个具体的项目从摸排到储备，再到投资落地。这就要推动治理重心和配套资源下沉，比如通过体检查找群众的急难愁盼问题和城市运行的短板弱项；街道、社区、居委、物业把更新项目落地过程中出现的矛盾和问题化解在基层、解决在萌芽状态，从而促进城市更新投资从规划、策划到项目的循环。