21评论丨盘活利用好存量资金 及时谋划出台务实管用的增量政策

杨志勇（中国财政科学研究院院长、国家高端智库首席专家）

7月30日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作，指出宏观政策要发力提效，要发挥各项存量政策效能，及时谋划出台务实管用的增量政策。这意味着更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策将继续发力，且更加注重效果。

下半年，存量财政政策将得到更有力的实施，财政支出和债券资金使用进度还有进一步加快的空间。存量政策要有力实施，当务之急是将已有的宏观政策用好用足，发挥存量政策效能。今年一般公共预算支出规模超过30万亿元，达到30.01万亿元，新增政府债券规模11.89万亿元，中央对地方财政转移支付10.42万亿元，均创新高。更加积极的财政政策效果要充分显现，就要更好地执行预算，确保预算执行率和执行进度。

从上半年的政策实施情况来看，全国一般公共预算支出143329亿元，同比增长1.5%，其中，中央一般公共预算本级支出同比增长6.5%，地方一般公共预算支出同比增长0.6%。从支出进度来看，总体符合预期，但仍有改善空间。特别是地方支出进度亟待加快。下半年加快支出进度，工作重点在地方。一是加快地方支出进度，二是加快政府债券资金使用进度。从一般公共预算支出的结构来看，人员经费支出按照时序进行，支出进度改善空间小；公用经费支出有一定优化空间，经费使用单位要严格按照预算执行的要求，在保证合规的前提下加快支出进度；改进空间较大的是项目经费支出，要更加有力推动项目的落实。

政府债券资金已经是地方政府支出的重要资金来源。上半年地方政府债券发行规模创下同期历史新高，累计发行约5.87万亿元，同比增长近7%。这为地方政府支出提供了充分的保障。从地方政府债券发行的结构来看，再融资债券规模较大。再融资债券规模达3.42万亿元，同比增长18.87%，这是推动地方政府债券发行规模扩大的重要原因。落实地方一揽子化债计划，隐性债置换、新增地方政府专项债券用于补充政府性基金财力，都需要发行再融资债券；每年地方政府债券到期本金的偿还绝大部分依靠借新还旧，也需要发行再融资债券。因此，再融资债券规模大有其合理性。

同时，我们还要进一步分析地方政府债券发行对实物工作量的影响。上半年，地方政府新增债券合计发行2.45万亿元，同比下降约6%，这说明新增债券对提升实物工作量的作用还需要加强，才能体现债券融资对投资进而对扩大内需的有力支撑作用。地方政府新增债券发行所筹集的资金，有的直接用于项目投资，形成实物工作量，但也有部分债券资金趴在账上，形成“资金等项目”的局面，未能形成实物工作量，从而未形成真正的投资需求，影响了政策效果的发挥。

专项债券融资是有成本的。要科学分析“趴”在账上的债券项目资金，专项债券项目最终该不该上，归根到底取决于项目投资是否属于低效无效投资。低效无效投资是在浪费宝贵的财政政策空间，这样的项目不该上；而不属于低效无效投资的项目，就要创造必要的条件，让项目尽快落实好。

有的地方政府已经不急着通过债券融资来投资，甚至有可能争取到债券项目也不去争取，而更多关注项目的可持续性以及当地财政的可承受能力，这是一种好现象。这样的地方政府已经将提高财政资金效率置于重要位置，走到了财政科学管理的前列。减少低效无效的政府投资，一方面可以节约宝贵的财政资金，另一方面也为财政资金效率的提升提供了更多可能。做到这样的财政资金如果能够统筹使用，用到最有效率的地方，那么这对于增强地方政府自主财力是有帮助的，理应得到肯定。还有的地方政府对于专项债券发行节奏已有很强的资金成本观念，只是到了用资金的时候才发行，节约了债券付息成本，这同样值得肯定。

相反，那些未充分考虑债券项目能否开工这一重要因素、急着发行债券的地方政府，结果是资金到位，项目无法启动，造成了财政资金浪费，影响了财政政策效果，对此必须采取务实管用的措施加以纠正。

关于专项债券项目资金的使用，更要通过体制机制改革来促进宏观经济治理效能的充分释放。要在加快建立与高质量发展相适应的政府债务管理机制框架内，优化专项债券项目的设计，包括专项债券的规模、投向、期限结构等等。要统筹一般债券、专项债券、特别国债和超长期特别国债，不同债券要形成财政政策的合力，利用好宝贵的财政政策空间，更有效地形成宏观经济治理的合力。

及时谋划出台务实管用的增量政策，要更多地关注存量资金存量资源存量资产的盘活利用，通过加强财政科学管理，用财政科学管理的理念来统筹利用财政政策空间，优化政策工具组合，让政策效果更充分地释放。

今年创新设立财政金融协同促内需政策工具已经在发挥积极作用，下半年要结合实际情况，不断优化，以更大力度落实财政金融协同促内需一揽子政策，让政策在促进消费和激发民间投资的作用得到更充分的发挥。总的原则是市场需要什么，就要努力对照市场需求，畅通财政金融协同的渠道，让财政资金引导作用得到更有效的发挥，更好地实现财政资金政策效应放大的目标。