央行部署“十五五”五大任务：完善双支柱调控框架 健全金融政策体系

21世纪经济报道记者 唐婧

近日，中国人民银行正式印发《中国人民银行“十五五”改革发展规划》（下称《规划》），并配套制定出台了9份相关细分领域的行动方案。《规划》以加快建设金融强国为目标，加快完善中央银行制度，就“十五五”时期中国人民银行改革发展重点任务作出部署。

这是“十五五”开局以来，中国人民银行发布的最高级别纲领性文件。五方面重点任务、9份配套行动方案，系统勾勒出未来五年中国金融改革的核心脉络。

金融支持经济结构转型升级

在各项重点任务中，“构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系”位列首位。

货币政策方面，《规划》提出健全中国特色现代货币政策框架，完善基础货币投放机制，发挥好货币信贷政策工具的总量和结构功能。健全市场化利率形成、调控和传导机制。发挥市场在汇率形成中的决定性作用，保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。

宏观审慎管理方面，《规划》要求完善宏观审慎管理体系，拓展中央银行宏观审慎和金融稳定功能，拓展宏观审慎管理覆盖范围，丰富宏观审慎管理工具，建立宏观审慎监测评估机制，加强金融稳定保障体系建设，稳妥化解重点领域金融风险。

2026年1月，中国人民银行党委书记、行长潘功胜曾在接受《人民日报》专访时表示，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，是“十五五”时期推动金融高质量发展、加快建设金融强国的战略举措。

潘功胜指出，中央银行以维护币值稳定和金融稳定为双目标，货币政策体系和宏观审慎管理体系是中央银行实施宏观管理的两项基础性工具，是实现双目标的双支柱，共同支撑金融强国建设。

持续增强金融服务实体经济质效是《规划》提出的第二项重点任务。《规划》要求，健全精准有力支持重大战略、重点领域和薄弱环节的金融政策体系。构建同科技创新相适应的科技金融体制，高质量建设债券市场“科技板”，提升金融支持绿色发展与低碳转型质效，持续完善普惠金融体系，健全养老金融体系，加快推进数字金融，强化金融支持提振和扩大消费。

针对这一重点任务，南开大学金融发展研究院院长田利辉表示，当经济从要素驱动转向创新驱动时，金融资源的配置逻辑必须同步切换，从看抵押物、看现金流的传统信贷逻辑，转向看技术壁垒、看替代空间的科创定价逻辑。

在他看来，《规划》提出“构建同科技创新相适应的科技金融体制”，标志着金融服务实体的逻辑正在发生结构性转向。绿色金融、养老金融、数字金融的并列部署，则构成了金融资源结构性再分配的另一条主线。

业内专家也向记者指出，经济结构的转型升级客观上需要与之相适配的多层次、多元化金融体系。传统的银行信贷模式与重资产、抵押物充足、现金流稳定的传统产业天然契合，但近年来经济新旧动能加速转换，向轻资产、科技型、现代服务业等领域迭代升级，需要风险投资、私募股权、公开发行股票等股权融资，以及以科创债为代表的债券融资发挥更大作用，更好地服务于不同成长阶段、不同生命周期、不同风险特征的新兴产业。

相比传统企业，科技型企业一般会经历种子期、初创期、成长期、成熟期等不同的成长阶段，它们的风险特征和金融需求有着很大的差异，需要适配丰富多样的金融市场和金融生态。

科技型企业在成长早期，主要从事前期研发，商业前景不明朗，积极、活跃的私募股权融资（PE）、风险投资（VC）、创业投资是非常重要的参与者；科技型企业在成长中后期，商业化模式逐渐成熟，可以通过银行贷款、债券、股权等多渠道融资。

今年6月，潘功胜曾在2026陆家嘴论坛上指出，要围绕实体经济和科技创新的融资需求，推动直接融资与间接融资协调发展，既发挥金融市场风险共担和资源配置功能，也要优化银行信贷结构，做好金融“五篇大文章”，形成与中国经济结构和产业升级相适配的融资体系。

招联首席经济学家董希淼预计，“十五五”时期中国人民银行将引导金融资源从“普惠覆盖”转向“精准滴灌”，通过构建科技金融体制和债券市场“科技板”，有力支撑关键核心技术攻关，同时强化对绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融及消费领域的服务，促进经济结构优化升级。

金融市场将更丰富、更开放 

《规划》提出的第三项重点任务是“持续建设开放包容、富有活力韧性的现代金融市场”。完善多类别、多层次金融市场体系，进一步丰富金融市场业态，更好发挥金融市场功能。强化金融市场制度建设，维护金融市场平稳运行。

潘功胜曾指出，目前我国金融体系以银行为主的特征仍然比较突出，需要进一步丰富金融市场的业态，提升金融市场的深度和广度，为境内外投资者提供丰富、安全、流动性强的金融资产。进一步建设现代化金融市场，是“十五五”时期的一项重要任务，重点将聚焦以下五个方向：

一是建设和发展多类别、多层次的金融市场体系，进一步丰富金融市场业态；二是持续深化市场化改革，进一步发挥金融市场价格发现和资源配置作用；三是健全法治规则体系，进一步培育良好的市场生态；四是完善金融市场宏观审慎管理框架和监管体系，进一步提升金融市场运行稳定性和韧性；五是稳步推进金融领域制度型开放，进一步提升中国金融市场的国际化水平。

第四项重点任务是稳妥推进金融高水平对外开放，《规划》要求推进人民币国际化，拓展人民币在国际贸易和投融资中的使用。深化金融市场双向开放，加强金融基础设施跨境互联互通。推进人民币离岸市场发展。完善多层次、广覆盖的人民币跨境支付体系。加快建设上海国际金融中心，巩固提升香港国际金融中心地位。

北京大学光华管理学院院长、北京大学博雅特聘教授田轩认为，人民币国际化再次被置于突出位置。《规划》提出“推进人民币国际化”“推进人民币离岸市场发展”“加强金融基础设施跨境互联互通”，就是要提高人民币在贸易结算、投融资和金融交易中的实际使用率，重点关注CIPS（跨境支付系统）发展、香港离岸人民币市场建设、上海国际金融中心建设等金融开放主线任务。

“优化金融基础设施和中央银行服务体系”是《规划》部署的第五项重点任务。中国人民银行还将推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。提升中央银行金融服务质效，完善金融统计、支付、国库、现金服务体系，稳步发展数字人民币，推进征信业高质量发展，强化反洗钱监管等。

田轩坦言，金融基础设施是否自主可控关系到国家经济发展稳定性、运营和资本效率、风险防控、国家安全等诸多重大问题。建设金融强国，构建中国特色现代金融体系，需要加快建立自主可控的金融基础设施体系，以进一步为我国宏观审慎管理和强化风险防控提供有力支撑。