县域普惠金融破解普惠与发展平衡难题

来源：金融时报

8月1日，中国人民银行召开2026年下半年工作会议，明确提出要提升现金、支付、国库、征信服务质效，进一步优化县域金融服务，强化对金融机构开展县域金融服务的指导和运行情况监测，为新阶段县域金融高质量发展划定重点方向。

县域金融是普惠金融的基石，是畅通城乡经济循环、助力乡村振兴的关键支撑。近年来，我国持续推进县域金融服务提质下沉，经过20余年久久为功的政策布局与基层实践，县域基础金融服务覆盖面、可得性持续提升。但在数字化转型纵深推进的背景下，银行业深耕县域市场过程中，普惠服务使命与市场化经营成本的平衡难题愈发凸显，成为制约县域金融长效发展的瓶颈，也是当前金融业高质量发展必须破解的重要课题。

“依托数字化转型、差异化经营、机制革新与政银协同的全方位赋能，能够有效破解县域金融发展痛点，推动县域普惠金融生态持续优化、行稳致远。”招联首席经济学家、上海金融与发展实验室执行主任董希淼在接受《金融时报》记者采访时表示。

久久为功：县域金融服务体系日趋完善、成效凸显

我国县域金融服务的稳步提升，源于顶层制度的持续完善与基层机构的深耕坚守。近年来，中国人民银行持续优化县域金融顶层设计，围绕乡村支付体系建设、现金流通保障、惠农资金拨付、农村信用体系构建等关键领域出台系列配套政策，逐步筑牢县域基础金融服务制度根基。同时，通过常态化业务指导、运行监测、资源引导等方式，推动金融资源持续下沉县乡市场，为各类金融机构深耕县域提供清晰政策指引与有力支撑。记者在中国人民银行官网检索“县域金融”一词，相关信息条目达1320条，内容覆盖全国30余个省、自治区、直辖市，所提供的服务横跨大半个中国版图。

在顶层政策牵引下，国有大行与地方法人金融机构错位发力、协同联动，构建起全方位、多层次的县域金融服务格局，成为普惠金融下沉落地的核心载体。

六大国有商业银行依托总行科技实力、平台资源与资金优势，立足差异化定位，打造线上线下融合的县域服务体系。工商银行依托“工银兴农通”平台，精准匹配县域民生经营需求；农业银行深耕县域实体经济，打造专属县域生活服务生态；中国银行聚焦县域外向经济，补齐涉农跨境服务短板；建设银行以“裕农通”服务点为支点，实现线上专区与线下站点双向下沉；交通银行重点赋能县域产业园区与制造业主体；邮储银行依托覆盖最广的乡村网点布局，筑牢县域基础金融服务兜底保障。

以农商行、农信社为代表的地方法人机构，凭借地缘、人缘、产业认知优势，坚守县域金融服务“最后一米”。各地基层法人机构扎根乡土、贴近民生，针对性适配乡村生产生活金融需求：山东巨野农商银行布设村级金融服务站，落地小额存取款、转账缴费、惠农补贴支取等便民服务；天津农商银行紧扣农忙时节需求，开设现金服务专窗，保障乡村线下交易流通；山西夏县农商银行深化信用乡村建设，常态化开展信用户、信用村评定与征信知识普及，持续完善涉农主体信用档案。国有大行标准化、数字化的规模服务，中小银行本土化、精细化的末梢服务，共同构筑了稳固的县域普惠金融服务体系。

转型困局：普惠使命与经营成本的结构性矛盾凸显

在县域金融服务覆盖面持续扩大、服务质效稳步提升的同时，行业长期面临的发展矛盾逐步凸显，普惠服务的公益属性与金融机构商业化可持续运营之间的平衡难题，成为当前制约县域金融深耕提质的核心症结。董希淼对此分析表示，县域金融服务存在成本压力与普惠性的矛盾，这本质上是政策性目标与商业化运营之间难以回避的内在张力。

中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏认为，从县域市场特征来看，县域客群居住分散、单笔业务体量小、信用信息不对称问题突出，金融服务天然具备高成本属性。但政策普惠要求、乡村群众均等获得金融服务的权利，决定了金融服务必须实现全域覆盖、末梢下沉。“当前县域金融最核心的现实堵点集中在两端：一是人力、网点下沉带来的固定运维成本难以摊薄，长期刚性支出拉高综合运营压力；二是县域信用数据不足、有效担保资源稀缺，金融机构虽可投放信贷，但整体风险敞口更高、资产不确定性更强。”娄飞鹏表示。

除市场天然属性外，县域金融还面临多重结构性、市场性矛盾，进一步放大经营压力。董希淼认为，当前堵点主要集中在三方面：一是信息不对称导致风险成本高企。县域经济主体普遍信用信息缺失、抵押物不足，金融机构难以精准画像，风险评估过度依赖传统抵质押模式，推高贷前调查和贷后管理的全链条成本。二是物理网点“沉下去”与运营成本的矛盾较为突出。偏远地区网点常年亏损却不能撤并，普惠金融服务站因交易量萎缩而运维成本相对高企，迫使银行压降无效运营成本。三是大型银行下沉带来的“掐尖效应”和行业竞争。大型银行凭借资金成本和科技优势对农商银行长期培育的优质客户形成挤压。中小银行负债成本偏高、盈利模式单一，在价格竞争中处于劣势，利润空间被进一步压缩。

多重成本压力、风险隐患与行业竞争因素相互叠加，让不少基层金融机构产生“惜贷、惧贷”的经营心态，陷入“深耕服务难盈利、缩减服务失初心”的两难格局，一定程度上制约了县域普惠金融服务的覆盖面、渗透率和服务深度。专家认为，这一系列矛盾并非无法调和的发展死结，而是县域金融规模化、高质量发展过程中必须解决的阶段性难题，破解困境的核心在于找准社会效益与经济效益的动态平衡点，构建可持续的普惠金融发展模式。

破局路径：多维赋能构建可持续县域普惠金融生态

针对县域金融成本高、风控难、可持续性弱的发展痛点，业内专家形成共识，需通过体系化、多层次的改革举措，构建降成本、提效率、控风险的长效发展模式，让县域普惠金融真正走深走实、行稳致远。

娄飞鹏提出，县域金融实现普惠长效运转，核心是搭建三位一体的发展体系，通过数字化赋能、差异化布局、政策性兜底、机制化转型，全方位破解发展困境。金融机构需主动借力数字化、线上化渠道，以轻量化线上触达替代传统线下重资产铺点模式，从源头压降固定运维成本。同时，立足县域资源禀赋，深耕“一县一品”特色产业，依托本土产业认知优势提升风控精准度，优化涉农资产质量。在此基础上，充分用好政府增信、财政贴息等政策性工具，依托“政银保担”联动机制分担信贷风险，并彻底转变单一盈利导向的考核模式，兼顾综合效益与社会责任，让金融下沉真正具备可持续性。

董希淼结合行业实操现状，进一步细化了县域金融高质量发展的落地路径。他表示，数字化转型是县域金融降本增效的核心抓手，银行业可依托大数据、人工智能、卫星遥感等技术，搭建涉农主体动态信用画像，推广“整村授信、批量作业”模式，将零散零售业务规模化、线上化，有效降低单笔信贷与人力运营成本。

对于中小地方法人机构而言，错位竞争、深耕本土是突围关键。中小银行无需与国有大行比拼资金成本与科技能力，可充分发挥“懂乡情、知产业、近群众”的地缘优势，以高效服务、温情服务替代低价竞争。同时，丰富结算理财、财富管理、产业赋能等综合服务，挖掘客户全生命周期价值，弥补单一信贷业务的盈利短板。

优化内部机制、强化政策协同，是护航县域金融长效发展的重要保障。金融机构需持续优化考核激励体系，提高服务覆盖面、服务户数等普惠指标权重，严格落实尽职免责制度，打消基层从业人员放贷顾虑，激活“敢贷、愿贷、能贷”的内生动力。在政策层面，持续健全多方风险分担机制，推动财政、税收、普惠考核深度联动，同时，引导国有大行有序下沉中小机构服务薄弱领域，规避同质化竞争，构建分层互补、错位发展的良性金融生态。

责任编辑：袁浩

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